公益诉讼座谈会法院发言（9篇）公益诉讼座谈会法院发言 论人大代表的公益起诉权 徐维 【摘 要】公益诉讼的公益性质和民主与正义的非对等性决定了公益起诉权不可能广泛民主,而已有的公益诉下面是小编为大家整理的公益诉讼座谈会法院发言（9篇）,供大家参考。
篇一：公益诉讼座谈会法院发言
论人大代表的公益起诉权徐维
【摘
要】公益诉讼的公益性质和民主与正义的非对等性决定了公益起诉权不可能广泛民主,而已有的公益诉讼主体在实践中暴露出许多弊端,扩大公益起诉原告资格变得正当且必要.人大代表作为人民意志和利益的代表,赋予其公益起诉权有法律依据和法律保障,更有利于实现完善人大代表代表性和维护公共利益的双赢.所以,应当明确人大代表的公益起诉权,并同时规范人大代表队伍,限制人大代表起诉权领域对应和层级对应,创造司法能动主义的外部运行环境.
【期刊名称】《淮南师范学院学报》
【年(卷),期】2016(018)006【总页数】4页(P35-38)
【关键词】人大代表;公益诉讼;起诉权;司法能动主义
【作
者】徐维
【作者单位】中南大学
法学院,湖南
长沙410083【正文语种】中
文
【中图分类】D92公益起诉权是指社会利益主体因为赖以生存的公共利益受到侵害而起诉请求司法机关保护公共利益的权利。有无公益起诉权即当事人是否具有公益诉讼原告资格，而我国现行法根据“直接利害关系原则”①《行政诉讼法》第25条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织有权提起诉
讼。”《民事诉讼法》第119条规定：“原告是与案件有直接利害关系的公民、法人和其他组织。”确定有权提起诉讼的原告。公共利益作为公益诉讼权客体，其整体性、普惠性、不可分割性等使得其很难直接对应到直接关系的特定的利害人。现实与规定之间的不衔接引起了学术界不少有关公益诉讼原告资格的研究：为维护环境公益，有学者提出人民检察院作为提起环境公益诉讼的原告适格主体，并且不少地方检察机关已经开始了环境公益诉讼实践②“检察院参与公益诉讼研究”课题组：“检察机关提起公益诉讼的法律地位和方式比较研究”，载《政治与法律》2004年第2期。；为维护消费者公益、知识产权公益、国有资产流失等公益，不少公益律师、民间组织、社会团体也纷纷开始探索中国的公益诉讼之路；以上理论、实践正为拘谨的“直接利害关系原则”拉开一道口子，在不告不理的司法机关运作方式下，在具有中立性的审判权和陷入囚徒困境的公民之间架起一座桥梁，将公益纠纷争议引到司法权面前，使司法审判得以启动。人大代表作为我国根本政治制度的产物，由广大人民群众选举产生，代表人民群众的意志和利益。在目前的社会生活里，人民把管理国家事务和社会事务的权力委托给国家机关，当受托的机关没有按照人民的意志行使权力或者滥用权力或者不作为，不能管理好公共事务，使人民群众生存环境、生存权利遭到损害时，代表人民群众意志和利益的人大代表应该有提起公益诉讼的权利。
首先，公益诉讼的公益性质决定其诉讼权利不能广泛民主。除开这将导致权利滥用和司法权威削弱的弊端，还存在理论和现实方面的考量。理论上，人都有趋利避害的本能，出于趋利的本能，如果不施加其他的价值判断给实在法而听任民众或者民意，每个人都会做出有利于自己的选择，贫多富少，民意必然包含侵犯甚至剥夺富人财产的内容，此即多数人的暴政。罗尔斯的“无知之幕”③“无知之幕”即假定各方不知道某些特定事实，包括各方在社会中的地位、各方善的观念、各方自己的特殊的社会环境，唯一知道的特殊事实就是他们的社会在受着正义环境的制约及其
所具有的含义，在原始状态中作出选择。详见[美]约翰·罗尔斯：《正义论》（修订版），何怀宏等译，北京：中国社会科学出版社，2009年，第106-109页。，把人抽象掉内质，使其选择没有偏向，正是因为“民主可能是实现某些目的的最好方法，但却不是目的本身”①[英]弗雷得里希·奥古斯特·哈耶克：《自由宪章》，杨玉生等译，北京：中国社会科学出版社，1999年，第148页。。而观之另一个极端面，出于避害的本能，在公益诉讼审判周期长，赔偿金额小，且被告大多是当地巨鳄的现实情况下，由于害怕打击报复，公众往往出现随大流、搭公车、不出头的心态。这也同时说明，因为普通民众自身的局限性，受害人不可避免地更追求对其个人权利的救济，赔偿是他们最直接的要求和最关注的问题，对停止侵害等保护公益的判决并不像对赔偿那么关注和在意，以赔偿金额来判定诉讼的成与败，这样的诉讼无异于一个一个长管排气工程，无助于从长远角度解决当地的公益问题。现实中，由于经济能力、信息资源、技术手段、法律素养等方面的缺陷，公众在担任公益诉讼的原告过程中往往面临取证难的窘境。在这样的尴尬现实下，普通个人的力量总是过于微弱，所以，需要一个在硬件和素养方面都能与公共机关和当地巨鳄相匹敌的“代表”，代于行使公益诉讼的权利。
同时，已有的公益诉讼主体在实践中显露出许多弊端。人民检察院的性质是国家法律监督机关，其主要职能是对刑事犯罪提起公诉，性质和职能为其被赋予公益起讼权提供了依据。然“同一把刀，切面包时也会切到手指”，人民检察院在提起公益诉讼实践中面临的诸多困境，也正因受制于性质和职责。一方面，作为公权力机关，检察院无法避免怠于行使其职责，进而因权力真空或权力更迭致使法律冲突或矛盾。另一方面，作为主要职责为提起刑事公诉的人民检察院，其职能设置和人力资源都存在“重刑事轻民行”的情况，对民事行政违法行为的检察监督尚且力不从心，对提起公益诉讼更是面临资源和能力的双重困境。团体组织作为非公权力机关，相较检察院更具有公益诉讼的积极性，然仍避免不了其公益团体的局限性。一方面，拿
民间环保团体举例，我国目前的民间环保组织资金来源很不稳定，国家对民间环保组织提起公益诉讼的具体支持政策也不甚明朗，这成了阻碍他们进行公益诉讼的巨大障碍。另一方面，公益机构的有限资源与社会服务的无限需求之间的矛盾决定了公益诉讼的有选择性，在其选择案件时一般是以该案件本身的公益性和可能的影响力为主，并考虑社会关注度。但公益诉讼作为一种新型诉讼，原告主要不仅是关注自己的利益、公共的利益，更是“尝试排除与原告人处于同一立场的利益阶层的人们的扩散的片断性利益的侵害”，这种诉讼的诉讼对象本就“是对某种公共政策的存在方式的不服”②颜运秋：《公益诉讼法律制度研究》，北京：法律出版社，2008年，第81-82页。。每个个案都可能影响公众的法治观念，引起公共政策的改变，引起立法和司法变革，促进对弱势群体权利的保障，公益的初衷不应为有限的资源所屈服。
那么，普通民众，人民检察院，团体组织等可能的公益诉讼适格原告主体所不能或其所面临的困难，何以使人大代表成为可能？
其一，保障公益制度中的公共利益与发挥人大代表的代表性是相通的。公益是整个权利制度存在的根基，不管是对整体制度的考察，还是对具体制度的分析，不管是对公共政策的审视，还是对法律规则甚至对一些重大公共项目、措施所存在的必要性、合理性与合法性的追问，都可以从公益方面找到解释。③王新环：《公诉权原论》，北京：中国人民公安大学出版社，2004年，第162页。我国是人民民主专政的社会主义国家，人大代表具有代表和反映人民的利益，体现人民的意志的代表性，具体表现在：第一，代表表达选民利益，人大代表要与群众保持密切联系，了解反映民情民意，搜集群众建议、批评和意见，及时反映到国家权力机关和有关国家机关；第二，代表行使国家权力，协助宪法法律实施，人大代表要提出议案，审议报告，参加选举以及表决法律、法规等等；第三，代表建议献策，人大代表要在开会期间，体察民情反映民生问题，提出议案、建议、批评和意见。笔者认为，代
表的存在感不应只体现于每年两会期间头条新闻上“新奇”的议案里，而应该融入民众的日常生活、基础设施建设、公共利益维护等细小又长远的成就之中。
其二，人大代表提起公益诉讼的权利是有法律依据和法律保障的。《代表法》对人大代表产生方式和法定职责做出了规定，④《代表法》第4条规定：“代表应当与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，努力为人民服务。”能在一定程度上为代表素质提供保障。我国宪法也赋予人民代表大会及其常务委员会以监督权，监督法律法规的执行，监督人民法院及人民检察院的工作，同时为人大代表的公益诉讼权提供了法律依据。人大代表依据《宪法》和《代表法》赋予的权利，以视察、调查、过问、旁听和提批评、意见、建议及约见、质询等合法形式进行对个案的监督。法律对代表执行职务时提供言论自由、经费补贴、办事机构配合、专门保护等保障，使人大代表在能与当地巨鳄匹敌的同时避免心有余而力不足的尴尬。
其三，赋予人大代表提起公益诉讼的权利有利于实现维护公益和人大履职的双赢。无论是普通民众，检察院，团体组织或其他可能的适格原告，诉讼只是解决纠纷的一种途径，然事后救济有时并不是最佳的解决纠纷的方式，人大代表可以通过提出议案、质询、建议等形式引起立法和司法变革，引起公共政策的改变，影响公众的法治观念，促进对弱势群体权利的保障，推进公益法制建设。
（一）主体设计：高素质人大代表队伍
就“素质”而言，对当选代表提出更高的素质要求。代表素质的衡量标准，当然要以文化水平、工作能力和有关专业知识如经济、法律等知识为基础。但比这更重要的是，代表需要有体察民情、为民请命的精神，总是勇于发言，并能提出真知灼见，敢于为民众之事大声疾呼。①蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，北京：法律出版社，1998年，第221页。代表的存在感不应只体现于每年两会期间头条新闻上“新奇”的议案里，而应该融于民众的日常生活，基础设施建设，公共利益维护等
细小但又长远的成就之中。所以，有代表的责任，有对民众的责任，并且敢于表达民众的意志，是最重要的代表素质。
就“队伍”而言，在提高代表整体素质的同时，还要在其队伍建设中提高代表的代表性。首先，要科学地界定人大代表类别，优化代表结构：适当减少官员领导代表比例，增加普通民众或职工代表人数；适当增加高知识分子和社会弱势群体比例；党派结构多样化，适当增加民主党派、无党派人士、少数民族代表等比例。其次，我国实行的是人大代表兼职代表制度，人大代表一般另有自己的本职工作，这使得代表们无暇知情知政，多是仓促准备，疲于应付。囿于国家当前经济基础和发展现状，人大代表专职化不可能一蹴而就，但也需循序渐进，在一定程度上逐步扩大专职代表的比例。
（二）运行设计：人大代表公益诉讼起诉权的条件限制
前置程序的设计。人大代表提起公益诉讼的最终目标，不是替公益受害人向公益侵害人主张损害赔偿，而是在于制止损害公益的行为，消除公益损害影响，达到维护社会公益之目的。公民和社会团体是公共利益的直接感知者，其诉讼理应得到优先保证。基于对私法和私权最大程度的尊重，人大代表参与公益诉讼应当遵循谦抑性原则，应设置相应的条件规制人大代表在提起公益诉讼中的行为，明确这种行为只有在符合必要且适当的条件前提下方可进行，该前提条件如有关机关在有效期限内未履行职责的、有关单位或组织在有效期限内未向法院提起诉讼的、不采取措施或不提起诉讼将导致公共利益进一步损害的等等。关于人大代表提起公益诉讼的前置性程序设置，可以考虑设置向负有监管职责的有关机关发出履行职责的代表建议、督促有关社会团体起诉等。
人大代表与公益诉讼案件的对应设计。我国人大代表兼职制度决定了我国人大代表的广泛性。为了避免起诉的随意性，有效控制公益诉讼的数量，提高公益诉讼的质量，首先应做到领域对应：工人、农民、在岗普通职员更能代表弱势群体，对于普
遍的不特定多数人的农民工子弟的教育纠纷、进城务工人员的医疗卫生纠纷、非户籍地职工的歧视待遇纠纷等领域应当有提起公益诉讼的权利；领导、企业家、知识分子更能代表优势群体和社会发展方向，因其更高的社会认知和社会体验，可以赋予其产品安全、环境保护、消费者权益保护等领域提起公益诉讼的权利；妇女代表更能代表妇女权益保护的公共利益，可以赋予其反家庭暴力纠纷、职场性骚扰纠纷、职场女性歧视待遇纠纷等领域提起公益诉讼的权利；明星、作家代表更能代表不特定公众人物的公共利益，可以赋予其网络人身攻击、知识产保护等领域公益诉讼的权利等。其次考虑层级对应。我国人大代表从基层算起，有乡镇级、县级、市级、省级、全国的人大代表，各级人大代表管辖监督范围不同，生活体验区域也不同，乡镇级别的代表不可能代表城市噪音污染公益提起公益诉讼，省级代表也不可能代表农村义务教育公益提起公益诉讼，规范代表公益诉讼级别对应，做到有的放矢，有理有据。
人大代表公益起诉中的角色定位。人大代表因其特殊的政治地位，在公益诉讼中会面临诸多身份和角色转换的尴尬。人大代表具有法律监督职能，人民代表大会掌握国家立法权，监督的参与性又要求它一定要有参与的动力和积极性。所以，在个案参与中，要把握好利用其地位优势的度，在更高效收集证据、推动诉讼程序的同时，避免监督权干预审判权，立法权影响司法权。一言以蔽之，按照诉讼当事人平等的原则，人大代表为维护公益参与公益诉讼，应当自觉地遵循当事人地位平等的原则，不可凌驾于对方当事人甚至法庭之上。诉讼是个如人饮水冷暖自知的过程，在历经认识公共利益的侵害、确定当事人、取证、起诉、立案、等等曲折式前进后，那些制度上立法上的不当或疏忽之处会在桩桩件件中凸显出来，并为身为当事人的人大代表所感知，人大代表经过审慎整理与思考，将代表人民的意志和利益落实到具体，将法律监督职能落实到个案，以质询、建议、批评或提出议案的方式，从根源处解决公共利益问题。
（三）运作环境设计：司法能动主义
公益诉讼的本质是原告、政府和法院之间合作以实现宪法或法律权利以及赋予社会弱势群体的利益和特殊利益，确保社会正义能够抵达社会弱势群体。①杨严炎等：《外国环境公益诉讼和集团诉讼案例评析》，北京：法律出版社，2014年，第78页。而在原告、政府、和法院合作的过程中，新的诉讼适格主体的创新在初期的实践中，无疑需要来自制度本身和司法机关更多的宽容，我们说不受干扰和负责任地根据法律的目的和规定对案件进行审理和作出判决，是司法机关的基本品性和存在价值，因为我们在一定程度上默认了“负责任”与能动司法之间的契合，且能动司法与“更多的宽容”之间的因果性。我国《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》中就有对法院取证能动性的规定。②《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第十四条规定：“对于审理环境民事公益诉讼案件需要的证据，人民法院认为必要的，应当调查收集。对于应当由原告承担举证责任且为维护社会公共利益所必要的专门性问题，人民法院可以委托具备资格的鉴定人进行鉴定。”能动司法使法院从对抗制的消极裁判中得以解放，并基于对公益诉讼的本质特性和现实障碍的理解而进行灵活变通，而此“变通”何不就是一种“宽容”？此“宽容”与前文所述新事物产生时的审慎是不矛盾的，审慎是主观的，宽容是客观的。社会公共利益源于个体利益，是从每个社会成员的个体利益中抽象而成的共性，体现的是全体社会成员共同追求的目标与价值，是蕴含于社会成员所享有的自由、平等、理性之中的抽象而独立的利益形态。法院当思以无惧、无偏、无私、无欺之精神，践行“司法为民”之宗旨，发挥司法的能动性，创造良好的人大代表公益诉讼运行环境，有效推动公益诉讼的进程。
篇二：公益诉讼座谈会法院发言
公益诉讼工作座谈会发言材料为进一步推进全区环境公益诉讼工作，有效制止、制裁危害生态环境和资源的环境违法行为，促进开发区生态环境保护，维护公共环境利益，环保分局加大环保违法执法力度，创新环保工作机制，具体情况如下：
一、今年以来执法情况
打铁还需自身硬，为减少环境信访问题隐患，今年以来，环保分局加大环保执法力度，借助全省“263”专项行动，截止目前共对存在环保违法行为处罚案件63件，共处罚金额123.35万元。
二、信访工作情况
近年来，我局加大了环境宣教和环境信访工作的力度。一是明确专人负责环境宣传教育活动的组织与实施，加大力度对我局工作及时在网站、媒体进行宣传报道。二是开拓创新，开展多种多样群众易于接受的宣传形式。如开展生态文明宣传一条街活动和今年六五期间，在时代广场开展宣传活动。三是拓宽信访渠道，加强信访工作，安排专人关注重点媒体舆情，及时交办、回复群众来电来访，掌握舆论主导权。
三、积极探索、建立合作机制
一是建立联席会议制度。开发区公安分局、检擦院、法院、环保分局等部门建立联合打击环境违法犯罪联席会议制
篇三：公益诉讼座谈会法院发言
[工作汇报]法院推进环境公益诉讼工作经验汇报近年来，全省法院积极回应人民群众对生态环境保护的重大关切，树立绿色司法理念、创新审判工作机制，稳要推进环境公益诉讼，切实发挥审判职能作用，加强公共环境权益司法保护力度，为高水平全面建成小康社会提供有力司法保障。
一、依法保障环境公益起诉权
XX法院切实依法保护社会组织和国家机关的公益诉讼起诉权，畅通公益诉讼救济途径。20XX年至20XX年上半年，全省法院共受理环境公益诉讼案件泓件。其中，20XX年受理12件；20XX年受理14件；20XX年受理33件；20XX年上半年受理25件，数量均居全国法院前列。提起环境民事公益诉讼的原告既有中华环保联合会、XX市朝阳区自然之友环境研究所、XX各地的地方环保联合会等社会组织，也有检察、环保等国家机关。数量间的联系。教学过程一、引入课题引导：我们已经复习了除法计算
二、注重健全专门化审判机制
环境资源案件刑事、民事、行政责任相互交织，私益性与公益性交叉，法律学科与环境学科交融的特点，决定环境资源案件必须走专门化审判道路。全省法院坚持以专门化建设为抓手，推动我省环境资源审判工作向纵深发展。一是构建三合一审判机制。省法院下发，打破审判壁垒，将涉环境资源刑事、民事、行政案件全部由同一个审判机构归口管理，利用专门化审判的集聚优势，整合司法手段、发挥协同效应，对同一污染环境行为“多管齐下”依法追究相应责任，提升司法保护效能。二是建立集中管辖工作体制。省法院于20XX年12月成立环境资源审判庭，随后XX、XX、XX等7家中院以及5家基层法院也相继成立环境资源审判庭，并有6家中级法院和”家基层法院行政庭设立专门合议庭。省法院还指定全省32家基层法院跨行政区域集中管辖环境资源案件。通过审判机构的专门化和管辖法院的集中化，统筹环境资源审判、统一审判理念、规范审理规则、优化审判力量，有效提升环境资源案件审判质量。三是打造高水平审判队伍。全省各地法院配备精兵强将，强化调研培训，打造专家型环境资源审判团队和审判专家。省法院于20XX年、20XX年两次组织对全省法院150余名环境资源审判法官进行集中培训。在首届全国法院环境资源优秀裁
判文书评选中，XX法院共14篇文书获奖，其中特等奖2个，获奖总数、获奖层次均排名第一。四是完善各项配套工作制度。省法院在全国率先建立环境资源司法保护专家库，聘请26名知名专家学者以提供咨询意见、作为专家辅助人参加庭审、担任人民陪审员等方式，解决环境资源诉讼中的相关科学技术问题。XX中院、XX中院设立独立列支、独立管理的环保公益金专项资金账户，明确规定了环保公益金的来源、用途和使用程序，专款专用于受损环境的修复。正确地计算；能由实际条件提出相应的问题，能灵活应用解决问题的策略
三、努力提升环境资源审判实际效果全省法院在环境公益诉讼案件审理、裁判中，坚持以保护环境为目标，突出公益性和恢复性司法理念，坚持环境污染修复与预防并重的指导思想，不断探索案件判决方式，取得了较好的司法效果和社会效果。一是落实环境修复责任。XX中院审理的中华环保联合会与XX蠡湖XX景区管委会生态环境侵权公益诉讼案，运用异地补植受损植被的方式替代性修复环境损害，被誉为全国生态补偿环境公益诉讼第一案，入选最高人民法院第二批民生指导案例、最高法院人民公报案例；XXX中院在审理环境污染民事公益诉讼案件中，创造性地引入“劳务代偿”概念，判令造成环境污染但无赔偿能力的被告承担一定工时的环境公益劳动，该案判决书入选最高人民法院公报。二是注重有效预防污染。针对环境污染和生态破坏所具有的隐蔽性、滞后性、不可逆性，强化预防原则，适度能动司法，依法及时采取行为保全、先予执行以及禁止令等措施，防止环境损害的发生和扩大。XX中院审理的中华环保联合会与XX市长泾梁平生猪专业合作社、XX市长泾栋梁生猪养殖场环境民事公益诉讼一案，经现场勘验后即下发裁定，责令被告立即停止排放废水、污染环境行为，并采取证据保全和行为保全措施，查封、扣押被告持有的生产设备、生产报表、生产日志、原辅材料台账等相关资料，并最终判决被告承担被污染土壤的修复责任。三是合理衡平各方利益。充分运用审判智慧，依法要善衡平各方利益冲突，处理好全局利益与局部利益、长远利益与短期利益的关系。通过宽严适度的司法裁量，在保证有效保护生态环境的前提下，实现多元利益的综合平衡。省法院在XX市环保联合会诉常隆化工有限公司等6公司环境污染民事公益诉讼案中，在确认6公司承担亿赔偿责任的前提下，判决可以依照被告申请和提供的有效担保，对其中的硐%予以缓交，并可以在一年内以技术改造费用予以抵扣，既合理衡平了环境保护与企业生存发展的利益冲突；又引
导、促进了企业技术升级改造，消除、化解了潜在的环境污染风险。四是依法探索创新。自全国人大常委会授权XX等部分省市检察机关试点提起环境公益诉讼后，最高人民检察院审批的全国首批2件检察机关提起环境民事公益诉讼案件分别由我省XX中院、XX中院受理。二案于20XX年4月中旬在全国法院率先一审开庭并当庭宣判。为确保该类案件得到公平、公正审理，我省法院在审判程序、庭审方式等方面作了积极探索，得到社会各界好评和最高人民法院充分肯定。高中语文，语文试卷，计算机，现今流行高中语文，语文试卷，计算机购物模
篇四：公益诉讼座谈会法院发言
工作心得：推进公益诉讼检察长要发挥“领头雁”作用（最新）探索建立检察机关提起公益诉讼制度，是党中央作出的重大战略决策。作为首批开展公益诉讼试点工作的基层院，福建省石狮市检察院开展公益诉讼工作已有三年，积累了一定的实践经验。结合三年来的公益诉讼实践，笔者认为扎实开展公益诉讼工作，应当从以下几方面着手，才能切实做好公共利益守护者。
一是发挥“领头雁”效应。检察院党组特别是检察长的重视程度直接关系到检察公益诉讼工作的推进力度和实际成效。检察长作为“领头雁”，应提高政治站位。公益诉讼试点工作启动后，石狮市检察院及时成立公益诉讼试点工作领导小组，由检察长担任领导小组组长，多次主持召开专题会议研究公益诉讼工作，制定具体推进方案，明确各部门职能分工和工作步骤。对于需要部门之间协作处理的问题，由检察长出面协调解决，确保工作顺利推进。
二是配强办案力量。公益诉讼是法律赋予检察机关的新职能，只有配齐配强办案力量，才能更好地适应业务增长的新要求。试点工作启动后，石狮市检察院党组高度重视，为民事行政检察部门配备工作人员6名，包括员额检察官3名，检察官助理2名，检察辅助人员1名，其中3名检察干警具有研究生学历，为公益诉讼工作的顺利推进提供了有力智力支持；作为检察职能的全新领域，做好公益诉讼工作还应加强岗位素能培训，通过集中培训、岗位练兵、业务竞赛等方式，提升干警调查核实、收集证据、应对庭审的能力和水平，努力打造专业化、职业化的公益诉讼队伍。
三是强化协调联动。公益诉讼涉及面广、影响大，检察机关“单打独斗”阻力大、推进慢，甚至会无功而返。首先，加强上下联动。上级检察院强化督促指导，及时了解工作进展情况，帮助下级检察院解决办案过程中遇到的问题；下级院及时反映困难和问题，对于经监督没有取得预期效果的案件，及时提请上级院介入，通过上下联动排除诉讼障碍。其次，加强内部协作配合。整合相关部门资源，强化协作配合，共同做好公益保护工作。再次，主动向党委、人大汇报，积极同行政机关沟通。在开展公益诉讼工作中，石狮市检察院主动向石狮市委、人大报告公益诉讼工作情况，反映工作中存在的突出问题，最大限度获取党委、人大的重视和支持；积极协调召开由法院、国土规划和房产管理局、人防办、环保等部门参加的公益诉讼试点工作协调会，努力同法院在诉讼争议问题上达成共识，积极谋求相关行政机关的理解和配合。此外，石狮市检察院还与市司法、国土、农业、海洋、环保等5个单位共同出台《关于共建绿色公益司法保护基地的实施意见》，探索生态损害修复制度；与市环保局会签《关于建立生态公益诉讼协作机制的若干意见》，与市场监督管理局会签《关于建立食品药品安全民事公益诉讼协作机制的若干意见》，加强生态公益诉讼及食品药品安全领域民事公益诉讼的协作配合。通过建立专项联席会议、执法信息共享、重大案件通报等制度，实现跟踪监督，注重监督实效，初步形成了公益保护的合力。
四是注重监督实效。自公益诉讼试点工作开展以来，石狮市检察院共摸排公益诉讼案件线索78条，办理环保、食药、国土、国资领域公益诉讼诉前程序案件62件，督促市人防办、环保局等相关职能部门追缴国有资产700余万元。针对国土部门怠于履行矿山生态环境恢复治理监督管理职责的情形，依法提起行政公益诉讼，法院判决支持检察院全部诉讼请求。判决胜诉后，石狮市检察院及时跟进督促落实，要求相关部门认真编制整改方案，积极着手开展生态损害修复工作。目前，受损害的矿山生态基本恢复原样，取得较好成效。
篇五：公益诉讼座谈会法院发言
截至今年六月，试点地区办理相关案件九千余件公益诉讼
促进依法行政（砥砺奋进的五年·全面依法治国）
今年6月，十二届全国人大常委会第二十八次会议高票表决通过了关于修改民事诉讼法和行政诉讼法的决定，检察机关提起公益诉讼制度明确写入这两部法律。这标志着我国以立法形式正式确立了检察机关提起公益诉讼制度。
从试点开展到全面推进，检察机关提起公益诉讼的改革基本实现了顶层设计的目标：一方面增强了行政机关依法行政的主动性和积极性，有效督促行政机关依法行政、严格执法；另一方面，弥补了行政公益诉讼的主体缺位，增强了公益保护的制度刚性。检察机关在保护国家和社会公共利益方面，正发挥着越来越重要的作用。
两年试点取得丰硕成果
没有任何立项手续、环评报告，安徽省阜南县住建部门就将一块农用田作为城市生活垃圾场使用，长达16年之久。这块垃圾场日均垃圾填埋量多达260余吨，累计堆放垃圾超过70万吨，却露天堆放，没有任何的防护措施。
2016年，阜南县检察院在履职中发现这一情况后，数次向住建部门发出检察建议，要求其履行法定职责，采取补救措施。阜南县住建局一直声称已采取相关整改措施，但实际上却并未纠正违法行为，生活垃圾仍在持续倾倒、堆放，周边环境也没有得到实质改善。
最终，阜南县检察院决定向法院提起行政公益诉讼。法院判决，确认被告阜南县住建局将农用地选址作为生活垃圾填埋场使用的行政行为违法，并责令被告在明年年底前完成对涉案垃圾填埋场的无害化处理，并修复区域生态环境。“我们力争比法院判决期限提前一年完成垃圾填埋场场地污染治理和生态修复。”阜南县副县长姜宁说。
阜南的变化，是检察机关提起公益诉讼试点的结果。2015年7月，全国人大常委会正式授权最高检在北京等13个省、自治区、直辖市开展为期两年的检察机关提起公益诉讼试点。两年的试点工作取得了丰硕成果。来自最高检的统计数据显示，截至今年6月，各试点地区检察机关共办理公益诉讼案件9053件：其中，办理生态环境和资源保护领域公益诉
讼案件6527件，国有资产保护领域案件1583件，案件覆盖所有授权领域；督促恢复被污染、破坏的耕地、林地、湿地、草原12.9万公顷；督促1700余家违法企业进行整改；通过公益诉讼挽回直接经济损失89亿余元。
保护公共利益有了强大合力
“检察机关提起公益诉讼试点，充分发挥了检察机关的法律监督职能作用，健全了对国家利益和社会公共利益保护的法律制度，促进公益保护体系不断完善。”最高检民事行政检察厅厅长胡卫列表示，“通过公益诉讼试点，行政机关、审判机关、检察机关有机联系在一起，通过监督、协调、配合，形成了保护公益的强大合力。”
实际上，试点地区检察机关普遍将行政公益诉讼作为重点工作，不仅追求每一起案件立得住，而且争取形成“样本效应”，推动解决类似问题。
吉林省白山市检察院在办理该市江源区中医院将医疗污水直接排入渗坑，污染周边地下水及土壤一案时，对白山市江源区卫计局和区中医院提起行政附带民事公益诉讼，督促其依法履职、采取措施。吉林省检察院还因此就全省范围内存在的医疗垃圾和污水处理不规范等普遍性问题，向省卫计委、环保厅发出检察建议，并召开座谈会，联合发文开展专项执法检查，推动了在全省范围内对医疗垃圾和污水处理问题的全面调研、全面检查、全面治理。
截至2017年6月，试点地区检察机关办理的公益诉讼案件中，绝大多数都涉及相关行政管理部门，其中与国土、环保、林业、水利水务、人民防空、住房和城乡建设、农业以及财政部门有关的案件就占全部案件量的74%。
检察机关通过诉前程序和提起公益诉讼，督促行政机关依法履行保护公益职责，增强了行政机关依法行政的主动性、积极性。
为发挥公益保护职能作用奠定良好基础
“全国人大常委会关于修改民事诉讼法和行政诉讼法的决定从立法上对检察机关提起公益诉讼制度予以明确，凝聚了改革共识。”最高检新闻发言人肖玮表示，这给检察机关
提起公益诉讼工作带来了新的任务与重大发展机遇。
检察机关提起公益诉讼制度在案件范围、诉前程序等问题上充分吸收试点的成功经验，以适应当前的司法实践。比如，诉前程序是检察机关试点提起公益诉讼工作的一大亮点，明确检察机关在提起诉讼前有义务督促行政机关纠正违法行政行为，或者要求行政机关和有关组织履行职责。试点中，超过75%的行政机关在收到检察建议后主动纠正了违法行为。实践证明，诉前程序确实发挥了重要的作用，充分调动了其他主体保护公益的积极性，促进了行政机关纠正违法行为的主动性，有效节约了司法资源。因此，这一做法也被写入了《决定》之中，成为检察机关提起公益诉讼的必经程序。
检察机关提起公益诉讼制度的正式建立，是加强国家利益和社会公共利益保护、促进依法行政的重要举措。最高检明确要求，要科学谋划全面开展检察机关提起公益诉讼工作，坚持以办案为中心，深入摸排案件线索；要办好诉前程序案件，充分发挥检察建议的功能；要加大提起诉讼力度，突出办理人民群众反映强烈的案件，切实发挥公益保护职能作用。
各地也相继出台了具体实施细则和意见，围绕提起公益诉讼的案件范围、案件办理程序以及相关监督措施等开展了探索与实践。这也为检察机关充分发挥法律监督职能、保护公共利益，奠定了良好基础。（彭
波）
篇六：公益诉讼座谈会法院发言
公益诉讼工作情况调研报告建议公益诉讼工作情况调研报告建议
根据常委会年度工作要点安排，_月下旬，市人大常委会分管主任率领调研组在市人民检察院主要负责人等陪同下，先后赴（）县开展专题调研。
一、基本情况。自*年检察机关提起公益诉讼制度全面推开以来，全市两级人民检察院坚持围绕中心，创新工作理念，立足办案职能，依法履行公共利益代表职责，取得了初步成效。
一是立足实际推动工作开拓创新。两级检察机关把公益诉讼工作列为“一把手”工程高位推进，结合内设机构改革，明确了专门机构。市检察院对全市案件办理工作统一协调指挥，初步建立了市院统筹协调、审批报备和跟踪指导，区县院落实办案责任的运行流程。
全市检察机关坚持以诉前实现维护公益目的作为最佳司法状态，发挥诉前程序柔性优势，推广公开宣告、组织听证等方式，督促行政机关主动履职整改，以最小司法投入获得最佳社会效果。对于督促不改、效果不好的，适时依法提起公益诉讼，努力达到办理一案、警示一片的效果。
二是积极主动争取支持接受监督。两级检察机关积极向同级党w请示汇报，坚持在党w领导下开展公益诉讼工作。主动向同级人大常委会报告公益诉讼工作开展情况，邀请人大代表开展公益诉讼专题视察，认真听取代表意见建议。*年以来，全市检察机关共受理公益诉讼案件线索*件，立案*件，其中行政公益诉讼*件，民事公益诉讼*件，刑事附带民事公益诉讼*件，向行政机关发出诉前检察建议*件，*件已答复并整改到
位。共督促修复被毁耕地、林地、湿地*亩，挽回被非法开采的矿产资源案值*万元，督促收回国有土地使用权出让金*万元。
三是主动出击守护社会公共利益。围绕党w和zf中心工作，依法履职狠抓办案，持续开展了“守护绿色江淮美好家园”“服务保障皖南国际文化旅游示范区生态环境”“保障舌尖上的安全”等专项监督，成功办理了一批有社会影响力的案件。积极回应群众期盼，努力探索办理问题突出的等外领域案件。如屯溪区检察院针对历史建筑保护问题，向区住房和城乡建设局发出检察建议，督促依法履行监管职责。
四是加强协作共同**治理难题。两级检察机关牢固树立“双赢多赢共赢”的监督理念，主动加强与环保、国土、林业、水利、市场监管等行政执法部门的常态化沟通，建立了执法信息共享、案件线索移送、检察建议落实及公益诉讼案件办理等工作机制，有效解决了一批必须齐抓共管的“老大难”问题，有力推动了行政机关自我纠错、依法行政。针对破坏生态环境案件跨区域的特点，市检察院分别与杭州市、*市、池州市检察院探索建立了生态环境保护司法协作机制，着力**治理难题，共同保护生态安全。
二、存在问题
一是办案质效有待提升。线索发现难、调查取证难、鉴定评估难是横亘在公益诉讼检察工作中的三大难题，在缺乏办案规则具体指导的情况下，检察机关在立案、调查核实、诉前建议等环节发力不够精准，影响监督实效与公信。有的检察建议质量不高，对违法事实、证据和法律适用阐述不充分，说理性不足。在检察建议的跟进监督及成效评估上缺乏制度保障，监督的刚性发挥不足。
二是宣传实效有待增强。公益诉讼检察特别是行政公益诉讼涉及zf履职，调研中我们了解到，部分行政机关对检察机关履职存在不理解不支持现象，工作开展有难度。民事公益诉讼方面，社会团体、公民对公益诉讼职能的知晓度和参与度不高，检察机关与社会组织的协作配合不够紧密，社会组织提起民事公益诉讼尚未取得零的突破。
三是协作配合有待健全。检察机关开展公益诉讼是一项全新的工作，法律规定较为笼统和原则，监督覆盖范围、工作流程等尚在探索和制定之中。检察院与行政执法部门在线索移送和信息共享方面尚未全面建立协作机制，各地做法不一。与监委、法院之间的衔接机制不够健全，存在工作流程不够规范、制度保障不够有力等现象。公益诉讼罚没收入特别是生态环境损害赔偿金管理不够规范，尚未建立对应的账户或对应的科目。
四是力量配备有待加强。检察机关机构改革后，区县检察院整合新设了第二检察部，承担民事、行政检察和公益诉讼，全市两级检察院从事民事、行政检察及公益诉讼的员额检察官仅*名，工作力量薄弱，适应不同领域案件特点的专业化人才储备不足。部分检察人员司法理念跟不上时代发展要求，线索发现、调查取证、庭审应对能力欠缺，尚不适应公益诉讼业务带来的新挑战。
三、几点建议
一是切实加强队伍建设。以检察机关内设机构改革为切入点，进一步优化职能配置、机构设置和人员编制，选优配强公益诉讼工作力量。采取专业培训、庭审观摩、岗位练兵等形式，尽快提高公益诉讼检察人员发现线索、调查取证、庭审应诉等实务操作技能。强化检察机关内部纵向联动、横向配合，采取交办、督办、提办等办案模式，形成上下一体、协作密切、运转高效的一体化办案机制，推动全市公益诉讼检察
工作再上新台阶。深化智慧借助，建立公益诉讼技术专家库，为办理重大疑难复杂案件提供专业指导。
二是继续加大宣传力度。坚持以人民为中心的发展思想，聚焦群众反映强烈的公益受损问题，集中力量办理一批高质量案件，及时用鲜活案例讲好法治故事，加强释法讲理，提升宣传效果。将公益诉讼宣传纳入普法范围，采取形式多样、喜闻乐见的方式，突出宣传重点，持续增强公民、法人和社会组织维护国家利益和社会公共利益的意识，培育热爱公益事业、热心公益保护的群体，为顺利开展公益诉讼工作营造良好舆论氛围和社会环境。
三是协同推进配套建设。坚持司法办案与机制探索齐头并进，主动与监察机关衔接，及时移送公职人员违法线索，加大对负有作证义务而不予配合的机关、组织、人员的党纪、政纪问责。加强与法院的座谈交流，就定期互相通报起诉、判决信息、沟通协调相关法律适用问题达成共识。健全重点领域公益诉讼检察与行政执法衔接机制，完善信息资源共享、案件线索移送、配合调查取证等工作机制。推深做实“河长+检察长”“林长+检察长”协作机制，适时向其他领域延伸。
积极与财政部门沟通，将生态环境损害赔偿资金列入zf收支科目，解决检察机关在环境公益诉讼工作中调查取证、鉴定评估、环境损害修复的经费保障问题。加强与消费者协会等社会组织的沟通合作，支持社会组织依法提起民事公益诉讼，以凝聚社会共识，形成公益保护合力。
四是努力提升办案质效。全市检察机关要准确把握公益诉讼检察新部署新要求，正确处理办案数量与质量效果的关系，主动与行政机关磋商，强化沟通促共赢。注重结合个案和类案办理，推动解决行业内、区域内存
在的普遍性问题，补齐社会治理短板。要建立符合公益诉讼检察工作特点和规律的质量评价体系，为规范办案、精准办案提供指引。
探索公益诉讼技术支持新模式，将不同领域的科技点与检察工作深度融合，着力**取证难题，让科技力量成为公益诉讼办案的动力引擎。树立“持续跟进监督”理念，认真开展公益诉讼案件“回头看”活动，对诉前检察建议持续落实情况进行跟踪督办，切实做好
“*文章”。
篇七：公益诉讼座谈会法院发言
龙源期刊网http://www.qikan.com.cn当前民事行政公益诉讼工作中存在的问题及对策建议作者：李少军
赵冰凌
来源：《法制与社会》2018年第35期
摘
要
公益诉讼工作在推进该项工作的过程中存在着案源缺乏、相关单位不理解、取证难以及人员素质不能适应工作发展的问题。深入推进公益诉讼工作需要赢得党委、政府、人大支持，需要树立双赢多赢共赢的监督理念，更需要检察机关主动作为、积极作为。
关键词
公益诉讼
存在问题
监督理念
作者简介：李少军，河南省卢氏县人民检察院副检察长；赵冰凌，河南省卢氏县人民检察院检委会专职委员。
中图分类号：D925文献标识码：ADOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.12.184一、当前民事行政公益诉讼中存在的问题
（一）案源缺乏，制约了该项工作的开展
民事、行政公益诉讼是检察机关的一项新职责，社会各界不了解；另外，由于该项工作办理的案件涉及的国家利益和社会公共利益，不涉及个人利益，因此，接到该方面的举报较少。目前，办理民事行政公益诉讼案件基本上是检察人员从工作中发现，而工作中发现很有限，造成了公益诉讼案件案源较少的状况。
（二）行政公益诉讼缺乏相关部门的理解和支持，办案阻力较大
在调查取证过程中，需要行政机关的配合，出现有配合不顺畅的问题；有些行政机关的领导甚至认为检察机关的监督是找茬，特别是国家投资的重点项目建设领域，一旦检察机关发现其中存在不作为或者滥用职权的情况，介入调查，会被误认为阻挠项目建设的进行，引起有关方面的误解，给检察机关的工作造成很大的被动。
（三）公益诉讼案件取证难、固定证据难，提起公益诉讼案件数量少
一是许多行政单位对检察机关的监督存在抵触情绪，不配合检察机关取证，影响了监督工作的正常开展。二是收集证据难。公益诉讼案件的办理需要侵害公益的事实、造成的后果以及侵害行为与造成后果的因果关系，这些证据真正收集起来却比较难。三是对造成损害的鉴定和
龙源期刊网http://www.qikan.com.cn赔偿数额的确定比较难。一方面，由于损害鉴定和赔偿数额的确定专业性比较强，鉴定人员一般都是涉案机构同行业的人员，难以作出客观公允的鉴定意见；另一方面，也存在着鉴定程序复杂、周期长、鉴定成本高、鉴定费承担主体不明的问题，在很大程度上影响了案件的办理，导致出现了公益诉讼案件成案率低的问题。
（四）督促履行职责检察建议取得的实效与应当达到的监督效果之间有一定的差距
在办理行政公益诉讼过程中发出督促履行职责检察建议不少，虽然件件有回复，但真正落到实处的只占三分之一左右，许多被监督单位对检察建议并没有引起足够的重视，只是落实在文字上，并没有真正去落实，取得实际效果的不多。
（五）公益诉讼判决和执行难，取得的实效与提起公益诉讼的期望有很大的差距
一是判决难。行政公益诉讼针对的是行政机关，在判决过程中往往有来自各方面的压力，影响了顺利判决。二是执行难。虽然有关司法解释规定“人民检察院提起公益诉讼案件判决、裁定发生法律效力，被告不履行的，人民法院应当移送执行”，但对被告是否履行、被告的履行是否達到诉讼的要求应当由哪个机关进行监督没有明确的规定，容易使判决流于形式，达不到公益诉讼应有的效果。
二、原因分析
（一）检察机关从事民事行政公益诉讼工作的人员数量和业务素质不能适应工作发展的需要
1.在人员配置方面，不能适应工作的需要。长期以来，由于受历史和制度的影响，在人员配置方面，基层检察院民事行政检察部门基本上长期处于“二人转”即：一个科长一个兵或者处于“三人抬”即：一个科长一个兵，外加一个临时工的状况，人员的配置与承担的对法院民事审判监督和行政审判监督的繁重任务极不相称。检察机关承担公益诉讼工作后，工作任务大大加重。虽然监察委员会改革后，许多基层院充实了民事行政检察部门的人员，但还有部分检察院由于全院警力不足等问题，民行部门人员配置不强，大多数基层院没有设立专门的行政检察部门，由于同时承担民事行政诉讼监督、执行监督、审判活动违法监督以及公益诉讼工作，由于警力不足，往往顾此失彼，难以做好民事行政公益诉讼工作。
2.人员的业务素质远远不能适应工作的发展要求。长期以来受检察机关“大刑事小民事行政”的影响，民行干警稳定性不强，公益诉讼又是一个全新的领域，专业性极强，检察干警在短时期很难掌握，检察干警整体业务能力和履行监督职责的要求相比有较大的差距。
3.民事、行政公益诉讼尚处于探索阶段，检察干警存在着工作经验不足的问题。公益诉讼工作尚处于探索阶段，办案数量少，没有形成成熟的办案经验，基层检察院普遍经验不足。在
龙源期刊网http://www.qikan.com.cn具体的办案过程中，诸如如何获取充足的案源、如何赢得理解、支持和配合、如何获取证据、固定证据、如何出庭、判决后如何执行到位，如何取得良好的社会效果，检察人员经验不足。
（二）法律规定不明确，缺乏可操作性，影响了民事、行政检察工作的开展
一是法律没有明确赋予检察机关行政执法监督权，导致行政机关对检察机关的监督工作不配合。提起公益诉讼的前提是必须查明事实，在实践中有些行政执法机关认为法律没有规定，检察机关进行行政执法监督就是多管闲事，对工作不予配合。二是没有规定对公益诉讼工作的调查取证不配合的制裁措施，导致取证困难重重，影响了案件的办理。
三是检察建议刚性不足，影响了监督的效果。现有的法律对检察建议的效力无强制约束力的规定，检察建议作为公益诉讼诉前程序，无法达到应有的监督效果。
三、加强和改进公益诉讼工作的建议
（一）讲政治、顾大局，坚持党的绝对领导，赢得党委支持
检察机关是国家的法律监督机关和司法机关，讲政治是第一位要求。要积极向党委汇报检察机关开展公益诉讼工作的目的、意义，重大事项要及时向同级党委请示汇报，赢得党委理解和支持。
要顾大局，把公益诉讼工作放在党和国家的大局中去谋划，紧紧围绕国家重大战略实施、地方党委政府的工作重点开展工作，服务经济社会发展大局。
（二）树立双赢多赢共赢的监督理念，加强沟通协调，争取同级政府和被监督单位的理解和支持
办理公益诉讼案件中，要加强与被监督对象的沟通，讲清楚双方目标是一致的，有着共同的价值追求，只是工作上的分工不同、职能不同，最终目的是为了维护社会公平正义，从而消除误解，达成共识，取得理解支持，建立监督者与被监督者良性、积极关系，形成维护社会公平正义的合力。各级政府是行政机关的管理机构，要向同级政府汇报检察机关开展行政执法监督的目的意义，争取支持，为行政检察工作的开展营造良好的外部环境。
（三）自觉接受人大监督，争取人大支持
检察机关在开展公益诉讼工作中，要自觉将民事行政公益诉讼工作置于人大的监督之下，主动向人大汇报检察机关开展民事行政公益诉讼工作的重大决策和部署；对于重大的民事行政公益诉讼案件要及时向人大汇报，争取理解和支持；对于工作中遇到的困难和阻力，及时向人大汇报，争取人大支持，增强监督效果。
（四）加强与纪委监察委协作配合，提升检察监督效果
龙源期刊网http://www.qikan.com.cn
检察机关要与纪委监察委加强协作配合，建立公益诉讼案件线索双向移送反馈机制，纪委监察委在查办职务违法和职务犯罪案件中，发现公益诉讼案件线索的，移交检察机关办理；检察机关在办理公益诉讼案件和刑事案件中发现职务违法和职务犯罪案件线索的，移送纪委监察委处理，形成公益诉讼工作合力，提高监督的效果。
（五）加强与人民法院的协作配合，解决公益诉讼判决难和执行难的问题
要与人民法院建立长效工作机制，规范公益诉讼案件的办理。起诉前，共同就诉讼的相关事宜进行商讨；开庭后，及时沟通，力争达成共识，确保顺利判决；判决后，要及时督促相关部门落实判决内容，对于不落實判决内容的，及时督促人民法院执行，以取得实实在在的效果。
（六）强化自身素质，积极作为，大胆作为，打出监督声威
一要配齐配强民事行政检察人员。要把业务能力强、经验丰富的检察干警配置到民行部门工作，条件许可的，成立行政检察部门，以解决精力分散、顾此失彼的问题。二要加强学习，向素质要战斗力。向书本学，向实践学，争取尽快适应工作。三要积极作为，大胆作为。对于不作为的，依法提出督促履行职责检察建议；行政机关起诉有困难的，可以支持起诉；行政机关不依法履行职责的，依法向人民法院提起行政公益诉讼。对于发现的职务犯罪案件线索，依法移送纪委监察委处理；涉嫌其他刑事犯罪的，移交公安部门处理。
篇八：公益诉讼座谈会法院发言
截至今年六月，试点地区办理相关案件九千余件公益诉讼
促进依法行政（砥砺奋进的五年·全面依法治国）
今年6月，十二届全国人大常委会第二十八次会议高票表决通过了关于修改民事诉讼法和行政诉讼法的决定，检察机关提起公益诉讼制度明确写入这两部法律。这标志着我国以立法形式正式确立了检察机关提起公益诉讼制度。
从试点开展到全面推进，检察机关提起公益诉讼的改革基本实现了顶层设计的目标：一方面增强了行政机关依法行政的主动性和积极性，有效督促行政机关依法行政、严格执法；另一方面，弥补了行政公益诉讼的主体缺位，增强了公益保护的制度刚性。检察机关在保护国家和社会公共利益方面，正发挥着越来越重要的作用。
两年试点取得丰硕成果
没有任何立项手续、环评报告，安徽省阜南县住建部门就将一块农用田作为城市生活垃圾场使用，长达16年之久。这块垃圾场日均垃圾填埋量多达260余吨，累计堆放垃圾超过70万吨，却露天堆放，没有任何的防护措施。
2016年，阜南县检察院在履职中发现这一情况后，数次向住建部门发出检察建议，要求其履行法定职责，采取补救措施。阜南县住建局一直声称已采取相关整改措施，但实际上却并未纠正违法行为，生活垃圾仍在持续倾倒、堆放，周边环境也没有得到实质改善。
最终，阜南县检察院决定向法院提起行政公益诉讼。法院判决，确认被告阜南县住建局将农用地选址作为生活垃圾填埋场使用的行政行为违法，并责令被告在明年年底前完成对涉案垃圾填埋场的无害化处理，并修复区域生态环境。“我们力争比法院判决期限提前一年完成垃圾填埋场场地污染治理和生态修复。”阜
南县副县长姜宁说。
阜南的变化，是检察机关提起公益诉讼试点的结果。2015年7月，全国人大常委会正式授权最高检在北京等13个省、自治区、直辖市开展为期两年的检察机关提起公益诉讼试点。两年的试点工作取得了丰硕成果。来自最高检的统计数据显示，截至今年6月，各试点地区检察机关共办理公益诉讼案件9053件：其中，办理生态环境和资源保护领域公益诉讼案件6527件，国有资产保护领域案件1583件，案件覆盖所有授权领域；督促恢复被污染、破坏的耕地、林地、湿地、草原12.9万公顷；督促1700余家违法企业进行整改；通过公益诉讼挽回直接经济损失89亿余元。
保护公共利益有了强大合力
“检察机关提起公益诉讼试点，充分发挥了检察机关的法律监督职能作用，健全了对国家利益和社会公共利益保护的法律制度，促进公益保护体系不断完善。”最高检民事行政检察厅厅长胡卫列表示，“通过公益诉讼试点，行政机关、审判机关、检察机关有机联系在一起，通过监督、协调、配合，形成了保护公益的强大合力。”
实际上，试点地区检察机关普遍将行政公益诉讼作为重点工作，不仅追求每一起案件立得住，而且争取形成“样本效应”，推动解决类似问题。
吉林省白山市检察院在办理该市江源区中医院将医疗污水直接排入渗坑，污染周边地下水及土壤一案时，对白山市江源区卫计局和区中医院提起行政附带民事公益诉讼，督促其依法履职、采取措施。吉林省检察院还因此就全省范围内存在的医疗垃圾和污水处理不规范等普遍性问题，向省卫计委、环保厅发出检察建议，并召开座谈会，联合发文开展专项执法检查，推动了在全省范围内对医疗垃
圾和污水处理问题的全面调研、全面检查、全面治理。
截至2017年6月，试点地区检察机关办理的公益诉讼案件中，绝大多数都涉及相关行政管理部门，其中与国土、环保、林业、水利水务、人民防空、住房和城乡建设、农业以及财政部门有关的案件就占全部案件量的74%。
检察机关通过诉前程序和提起公益诉讼，督促行政机关依法履行保护公益职责，增强了行政机关依法行政的主动性、积极性。
为发挥公益保护职能作用奠定良好基础
“全国人大常委会关于修改民事诉讼法和行政诉讼法的决定从立法上对检察机关提起公益诉讼制度予以明确，凝聚了改革共识。”最高检新闻发言人肖玮表示，这给检察机关提起公益诉讼工作带来了新的任务与重大发展机遇。
检察机关提起公益诉讼制度在案件范围、诉前程序等问题上充分吸收试点的成功经验，以适应当前的司法实践。比如，诉前程序是检察机关试点提起公益诉讼工作的一大亮点，明确检察机关在提起诉讼前有义务督促行政机关纠正违法行政行为，或者要求行政机关和有关组织履行职责。试点中，超过75%的行政机关在收到检察建议后主动纠正了违法行为。实践证明，诉前程序确实发挥了重要的作用，充分调动了其他主体保护公益的积极性，促进了行政机关纠正违法行为的主动性，有效节约了司法资源。因此，这一做法也被写入了《决定》之中，成为检察机关提起公益诉讼的必经程序。
检察机关提起公益诉讼制度的正式建立，是加强国家利益和社会公共利益保护、促进依法行政的重要举措。最高检明确要求，要科学谋划全面开展检察机关提起公益诉讼工作，坚持以办案为中心，深入摸排案件线索；要办好诉前程序案件，充分发挥检察建议的功能；要加大提起诉讼力度，突出办理人民群众反映强
烈的案件，切实发挥公益保护职能作用。
各地也相继出台了具体实施细则和意见，围绕提起公益诉讼的案件范围、案件办理程序以及相关监督措施等开展了探索与实践。这也为检察机关充分发挥法律监督职能、保护公共利益，奠定了良好基础。（彭
波）
篇九：公益诉讼座谈会法院发言
行政公益诉讼，又简称为行政公诉，是指指一定的组织和个人认为行政主体行使职权的行为违反法律、侵犯国家利益和社会公共利益的行为，虽与自己无直接利害关系，但为维护公益，而向特定机关提出起诉请求，并由特定机关依法向法院提起的行政诉讼。虽然行政公益诉讼形式在我国目前还未被立法者所承认，但是在我国建立行政公益诉讼制度有理论之基础，现实之需要，也是国际上诉讼制度发展的必然趋势。一、行政公益诉讼的界定
（一）公共利益界定
我国目前对公共利益没有一个统一的解说，无论是在立法上还是在学理上，普遍认为公共利益是一个没有统一解释的，弹性的政治法律概念。但是公共利益既然能成为限权的标准，就必须有它的法律边界，只是其内容上的动态性。从定义上来看公共利益是相对于共同体内的少数人而言的，客体对共同体内的大多数人的主客观统一的意义。共同体的规模大到整个国家、社会，小到某一个集体。
国家作为最大的共同体，具有绝对的公共性。所谓国家利益，就是一个国家政治统治需要的满足。1所以，国家利益往往侧重于国家的政治利益，主要是统治阶级的利益。在多数人充当统治阶级的情况下，显然，国家利益与公共利益更具有切合性。但无论如何，国家利益与公共利益并不能划等号，国家利益主要包括国家的安全利益、外交利益、军事利益以及意识形态利益等等，以维护统治阶级的政治统治为目的。社会是独立于国家的另一种自治的共同体，与追求政治利益的国家不同，社会以经济关系为核心，靠社会成员之间的文化纽带联结，所以，社会利益的主要内容是经济利益和文化利益，以维护社会的自治和良性运转为目的，并且排斥国家的肆意干涉。总之，在社会与国家高度融合的情况下，社会利益与国家利益是重叠的，在社会与国家分离的情况下，社会利益与国家利益分别代表不同的利益领域，但都从属于公共利益。集体利益并不完全是公共利益，相对于集体中的少数人来说，集体中的大多数人的利益就是公共利益，但是相对于集体所从属的更大的共同体中的大多数人来说，集体的利益又是个别利益。所以，集体利益与公共利益并不能简单地划等号，而是要针对不同的对象具体分析。对
1薄贵利著《国家战略论》，转引自刘莘、陶攀：《“公共利益”意义初论》，中国法学会行政法学研究会2004年会论文。
于作为公共利益的集体利益而言，2集体利益仍然从属于公共利益，是公共利益的下位概念。
虽然公共利益是一个十分抽象与高度概括的词语，但我国台湾地区对公共利益的界定，通过法律对公共利益作出一种具体的列举与抽象概括相结合的概念。台湾地区的“土地法”第208条规定：“因下列公共事业之需要，得依本法之规定征收私有土地，但征收范围，以其事业所需为限：（1）国防设备；（2）交通事业；（3）公用事业；（4）水利事业；（5）公共卫生；（6）政府机关，地方自治机关及其他公共建筑；（7）教育、学术及慈善事业；（8）国营事业；（9）其他由政府兴办以公共利益为目的之事业。前8项是列举，第9项是以防挂一漏万的概括。其好处就在于它拓展了公共利益所含盖的区域，增强了公共利益的适应性。既对公共利益进行了具体的界定，又迎合了它的不确定性，其余就可以通过司法判例和法律解释来扩展其范围，明确其具体外延。
我国《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三条也做出了列举式的规定，称公共利益的需要，包括：（1）国防设施建设；（2）国家重点扶持并纳入规划的能源、交通、水利等公共事业；（3）国家重点扶持并纳入规划的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业；（4）为改善低收入住房困难家庭居住条件，由政府组织实施的廉租住房、经济适用住房等建设；（5）为改善城市居民居住条件，由政府组织实施的危旧房改造；（6）国家机关办公用房建设；（7）法律、行政法规和国务院规定的其他公共利益。在我国现行法律中也不难找出如上述所列的例子，其不仅成功地解决了抽象性概念的界定，并且执行得十分到位。我们《行政诉讼法》对行政诉讼受案范围的界定，即对“具体行政行为”采取列举和概括相结合的办法。《行政诉讼法》第2条的规定从总体上概括了行政诉讼的受案范围，第5条的规定又限定的概括了行政诉讼的受安范围，第11条第1款至第8款列举了八类具体行政行为的内容，最后《行政诉讼法》第12条又规定了一些不在其受案范围之内的事例，排除了一些行为的可诉性。它结合中国的特色成功地界定了“具体行政行为”这一抽象性概念，并起到了很好的效果。
（二）行政公益诉讼的界定
2陈新民著《德国公法学基础理论》（上）第200页，山东人民出版社2001年版。
行政公益诉讼是指当行政主体的违法行为或不行为对公共利益造成侵害，法律容许无直接利害关系人为维护公共利益而向法院提起行政诉讼的制度。日本在其《行政案件诉讼法》第5条中将行政诉讼分为抗告诉讼、当事人诉讼、民众诉讼和机关诉讼四种。按照该条规定，民众诉讼不限于救济起诉者本人权益，而是含请求纠正国家机关或公共团体不符合法律的行为的诉讼，具体包括与公职选举有关的诉讼、与直接请求有关的诉讼、居民诉讼、基于《宪法》第95条的居民投票的诉讼、有关最高法院法官的国民审查的诉讼，目的在于使公民以选举人的身份通过诉讼手段制约国家机关或公共性权力机构的行为。民众诉讼具有客观诉讼的性质，可以认为是行政公益诉讼的一种形态。3而在美国，行政公益诉讼被称为所谓的“私人检察总长制度”，即国会通过制定法律，授权私人或团体为了公共利益，针对官吏的非法作为或不作为而提起的诉讼。主要包括相关人诉讼、纳税人诉讼和职务履行令请求诉讼三类。相关人诉讼是指在私人不具有当事人资格的情况下，允许他以相关人的名义提起诉讼要求国家的行政机关，对其非法行为予以制止，予以取消，给予处分。职务履行令请求诉讼，是指当国家行政机关不作为时，按道理应由上级机关来纠正，但是在美国容许私人以自己的名义提起诉讼，要求法院作出判决，责令行政机关履行其职务。所谓纳税人诉讼，是指原告以纳税人的身份提起诉讼，针对国家机关的行为导致公共资金的流失或公共资金的不当支出。4对行政公益诉讼的界定，首先是指本案与原告没有直接利害关系，即被诉行政行为损害的是社会公益，而没有直接损害原告私人的利益。当然，非直接利害关系人不限于公民个人，还包括各种社会团体。其次这种诉讼的对象是国家机关及其公务员，接受司法审查的是国家机关的行为或不行为，多数表现为不行为。因为受害者是国家或者全体人民，侵害人本身就是这种利益的法定守护人，所以公益诉讼理应主要为制约行政性权力而设。需要指出的是，西方法治国家突出强调司法是对各种公共权力的最终复审，所以被纳入行政公益诉讼中的违法行政行为就不止于具体行政行为，如果行政主体的抽象行政行为侵害到公共利益，公民亦可提起诉讼。最后，行政公益诉讼明显具有预防性质，即不需要公益侵害现实地发生，只要根据相关情况能够合理地判断其具有发生侵害的可能性，就可提起
34(日)盐野宏：《行政法》，杨建顺译，法律出版社1999年版，第430、432页。
梁慧星于2001年3月15日在中南财经政法大学法学论坛《关于公益诉讼制度合理性的对话》的发言
诉讼。这有利于把潜在的大规模损害消灭在萌芽状态，实际上是以较小的司法投入保护了更大范围的社会利益，于防止社会公益遭受无法弥补的损失具有重要的意义。
二、行政公益诉讼的法理基础
(一)公民社会公共权利需要司法保护
公民权利受到尊重和保护的程度，是一国法治状况和人权发育水平的反映，而公民权利的保障离不开法律作用的发挥。公民权利的重要内容，总是通过法律来确认和规范的，因而公民权利的主要内容是法律权利，这是由公民权利的性质和法律的性质决定的，也是权利获得法律保障的必然要求。法律要保障公民权利首先要设立相应的权利制度，即提供制度根据，包括宪法和普通法律两个层面的根据。5就我国而言，虽然我国宪法和法律对公民的社会公共性权利设置了初步的实体权利体系，但由于这些权利往往由多数人共同享有，因而公民个人一般不被认为具有直接的诉的利益，其原告资格不被认可。司法成为保护公民的最后一道防线，任何一种法律权利要获得实在性，必定意味着最终可以获得司法上的救济。虽然权利救济的管道是多元的，但司法救济应是一种最根本、最权威的解决途径。公民的基本权利，包括社会公共性权利，除了通过法律的普遍性实体赋予外，还要获得可诉性。
“行政诉讼制度本身就是民主政治在某一诉讼领域的具体反映。赋予什么样的人可以提起行政诉讼的权利，不仅仅是一个诉讼程序问题，更重要的是通过行政诉讼这一特定的诉讼制度体现一个国家对公民权利保护的程度。而从行政诉讼制度监督行政职权的依法行使这一特定角度来说，原告起诉资格的赋予就是其民主权利的一个表现。”6(二)私权利对国家权力的制约
司法权是保护人民利益的，人民的权利遭受了损害都可寻求司法保护，不论私人造成的损害，还是公权造成的损害。随着近代行政法的发展，遭受了公权的损害可诉诸公法上的救济手段。及至现在公权行使对社会公共性利益造成损害，但从形式上看对人民私权益并不构成直接的损害，公民个人没有资格对此提起诉
56刘海年等主编：《人权与宪政》，中国法制出版社1999年版，第162页。
沈福俊：《论对我国行政诉讼原告资格制度的认识及其发展》，载《华东政法学院学报》2000年第5期。
讼，从而使这类损害无法进入司法审查的视野。其理论根据就在于，行政权本身就是为维护公益而设的，其行使原则上不受司法审查。司法权是公民的权力，司法制度是为了公民而设置，而不是为国家及法官设置的。7现在，如果我们将保护公益的司法大门向普通民众敞开，就可动员私人拿起司法武器来保护社会公益，这就打破了过去行政权的行使不受司法审查的原则。然而在事实上，政府机关及其公务员并不是超脱一切利害关系之外的，他们本身也组成了若干集团和阶层，互相间也有形形色色的利害关系。不难看到，很多擅权渎职、贪赃枉法的官员在被查处前，都受过上级表彰，戴着许多光环。通过创设公益诉讼制度，就可动用私人力量对国家公权进行制约，充分发挥公民和团体在保护公益中的作用。
三、我国确立行政公益诉讼的现实依据
(一)完善行政诉讼制度的需要
行诉法的立法宗旨决定了行政公益诉讼的必要性。我国行诉法的立法宗旨有两个，一是保护公民、法人和其他组织的合法权益，二是确保行政机关依法行政。但若行政机关不依法行政，对私权益的侵害和威胁就无处不在。即使行政机关的违法行为和不作为尚未实际危害到私权益，但侵犯了社会公益，私权益也将因此会受到影响。行诉法的两大宗旨表明，行政诉讼中既应有私益之诉，也应有公益之诉。
建立行政公益诉讼制度是行政诉讼受案范围拓展的要求。我国目前只有《行政复议法》规定了对抽象行政行为的司法审查，且仅限于规章以下的规范性文件，我国行诉法将来一定要确立对抽象行政行为至少是规章以下的行政规范性文件的审查制度。抽象行政行为的显著特征就是对象的不特定性，若从我国现行的行政诉讼原告资格制度来看，这种对象的不特定性将导致司法实践中抽象行政行为的无法被审查，而行政公益诉讼制度不失为一种较好的选择。
(二)遏止公共利益损害日趋严重化的需要
在我国，需要通过行政诉讼保护的情形和种类很多，大致包括国家公共利益，公众或群体公共利益，公平竞争的公共秩序等。8最直接的原因即在于现实生活中存在大量公益被侵犯而得不到司法救济的情况，其中尤以下列四种情况为典
78左卫民、朱桐辉：《公民诉讼权：宪法与司法保障研究》，载《法学》2001年第4期。
于安：《行政诉讼的公益诉讼和客观诉讼问题》，载《法学》2001年第5期。
型：
1.国有资产流失
国有资产被侵占、转移和国有资产被损毁、灭失是国有资产流失最主要的方式。在此过程中，行政机关不仅存在疏于管理的不作为问题，并且还往往直接参与、组织、插手各种违法操作。国有资产属全体人民，国家机关是依人民授权而管理国有资产的，如果管理者在管理中懈怠或滥用职权，人民应有权直接动用司法手段进行干预。如果说原告与本案没有直接利害关系，那么任何人都难以否认，这种诉讼活动从本质上说，原告与本案有直接利害关系，因为国有资产被破坏、侵犯，最终要损害广大人民群众的利益。9但是现行行诉法将原告资格限于私益直接受损之情形，使大部分国有资产被侵犯的行政性案件难以进入司法程序，这是对人民管理国家权利和诉讼权的变相剥夺。
2.生态环境污染和破坏
一些企业为了短期经济利益往往在投资、生产过程中忽视环境保护，使得环境污染和破坏问题日益恶化。当地行政机关为本地的经济发展、财政收入而漠然视之，甚至有滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的行为。如果政府部门在防治污染方面不依法履行职责，执法不严，违法不究，其即应依法承担责任。这时追究政府机关所适用的法律程序可是公益诉讼程序，原告可是任何组织和个人，被告则是政府机关及其主管人员、责任人员。原告有权要求被告履行法定的环保职责，并赔偿公民及组织的损失。环境资源是全体公民的共享资源和公共财产，任何人不能对其任意支配、占有和损害;国家是基于全体共有人的委托而行使管理权的，因而不能滥用。公民有权借助包括司法程序在内的一切必要手段来监督受托人的环境管理行为，且不因公民所在地域不同而有差异。同时，环境行政公益诉讼不应以财产或人身损害之实际发生为要件，只要政府的行为或不行为使此种损害有发生之危险时即可提起，而这正体现了环境诉讼的预防性功能。
3.土地开发中的不合理利用
行政机关为追求一时的轰动效应，为了个人政绩搞所谓的面子工程，而工程往往未经具体细致的调查研究就决定对某片土地进行开发，之后又基于一些非正常因素拖延对该片土地的开发甚至不开发，造成土地的闲置和资源的浪费，严重
9韩志红、阮大强：《新型诉讼——经济公益诉讼的理论与实践》，法律出版社1999年版，第24页。
违反了我国土地管理法规和保护国土资源的国策。然而，我国土地所有权不属于个人，与公民无直接利害关系，因此行政私益之诉无法对此作出解答，只能通过行政公益来解决。
4.政策性价格垄断行为
我国电力、电信、铁路等垄断性行业虽几经改革，但并未真正做到政企分开，带有政策意义的行业价格垄断窒息了业内竞争机制的形成，束缚着本行业快速有序的发展，极大损害了广大消费者的利益。为获取巨额垄断利润而居高不下的服务价格，混乱、随意的收费机制，服务过程中的官僚、蛮横作风，已严重到了令消费者激愤的地步。尽管某一消费者对此提起了诉讼但是仍属于私益诉讼范畴，他无权代表广大消费者就公众利益受损害而起诉，赔偿消费者遭受的损失。
四、行政公益诉讼的域外考察
(一)美国行政公益诉讼
美国是最早实行行政公益诉讼的国家之一，其行政公益诉讼脱胎于民众提起的行政诉讼，通过一系列案例把起诉条件由“权力损害”调整为“利益影响”，并且建立了公民个人、非政府组织以“私人检察长”身份起诉无利害关系的行政行为的制度后，才正式形成。原告资格问题的核心是，请求救济的当事人所主张的是否是有关个人利益的争执，以使人相信导致起诉的实际损害是法院所应当解决的。如果原告与他所请求复审的行政行为有直接的个人利害关系，这个标准就算达到了，而不必追究这种行政行为是侵犯了他的法定权利还是对他造成了其他利益损害。10对于那些并不属于行政行为的直接、明显当事人，其权利未受到行政行为的直接影响，但其利益受到侵犯的利害关系人的保护正式进入美国司法审查的视野。此后，法院通过一系列的具体判例，逐步肯定了竞争者、消费者以及环境消费者等非直接相对人的原告资格。法院认为，如果不承认竞争者或消费者对行政违法行为具有起诉资格，则其他人更不会对行政机关的不法决定请求司法审查。
为了倡导民众提起行政公益诉讼，弥补检察总长关注民众利益的不足，美国设立了相应的激励机制。一是建立风险报酬制度。如果公益诉讼胜诉，律师的报酬是赔偿数额的一定百分比。此机制为很多本来无法支付诉讼费的人提供了私人律师，但同时也阻碍了一些诉讼标的小却很有意义、或救济方式非金钱补偿的公
10李昕：《行政诉讼原告资格的理论分析与实践要求》，《人民检察》2004年第4期。
益诉讼案件。二是颁布费用转移法规。国家为金钱补偿较少、被告通常是政府机关的公益诉讼诉讼提供合理的律师费。这些法规使一系列以前不会被考虑的案件有机会接受审理。三是奖励告发人诉讼。该条款允许个人代表美国政府起诉任何收到或使用政府资金并从中获利的个人或实体的欺诈行为。11（二）法国的越权之诉
法国的行政公益诉讼表现为越权之诉。法国行政诉讼分为越权之诉与完全管辖权之诉两种，越权之诉的目的就是为了纠正违法的行政行为，保障良好的行政秩序，而不是限于保护起诉人的主观权利。该诉讼着眼于公共利益，力求保障行政行为的合法性，是对事不对人的客观诉讼。越权之诉的判决发生对事的效果，而不以申诉人为限。法国最高法院认为，法律中排除一切申诉的条款，不能剥夺当事人提起越权之诉的权利。只有在法律中明确规定不许提起越权之诉时，当事人的申诉权才受到限制。行政法院享有审理所有行政法案件的最高权力并有权根据?越权行为无效?原则而宣布各行政机构的行为无效。无论是总统作出的，还是最下层的行政官员所为，都可以被公民以“越权行为”提起诉讼，由行政法院对其进行合法性审查。12虽然法院在决定是否受理此种诉讼时要求起诉者表明他在其中的特殊利益，但这种利益可以是非常间接的法国甚至规定了许多优惠政策，如：规定越权之诉可以免去律师代理，事先不需要交纳诉讼费用等，来鼓励人们提起越权之诉。
法国的越权之诉有着自己的制度特色。首先，越权之诉体现法国司法权对于公共利益的救济与保护。越权之诉有三个特点，一是公民通过起诉来反对行政机关的某个行政行为，法官主要是对行政行为的合法性进行审查。二是越权之诉是有关公共利益的起诉，此类诉讼不需要律师，公民自己提起即可，这种诉讼对起诉人诉的利益的理解面是宽泛的。三是越权之诉的起诉人放弃起诉后还可重新提起诉讼。越权之诉主要体现出法国司法权对于行政权的牵制和约束。法国行政法院的法官在案件审理过程中可以通过某些法律标准取消被诉的政府行为，这些法律标准是分等级的，最高是宪法标准，其次是欧盟法标准，再次是普通法律标准，最低是法规标准。其次，越权之诉审查的范围宽泛，既包括形式审查也包括实质审查。现在行政法院的法官有权对被诉行政行为的形式和实质内容的合法性都可
11刘卉：《美国公益诉讼全方位保护公众权益》，《
检察日报》2004年11月23日
12赵慧：《国外公益诉讼制度比较与启示》，《政法论丛》2002年第10期。
以进行审查。法官审查行政行为的形式合法性主要指需要查明行政机关是否有权做出此行为。13在法国，行政决定的直接相对人、因为违法行政决定而受到直接利益侵害的第三人、集体利益受到行政决定直接影响的工会、社团等团体、负有维护公益职责的行政机关，甚至行政机关自身都能提起越权之诉，当然，行政机关提起越权之诉的条件是当行政机关所代表的公共利益受到其他行政机关的决定的侵害，而其本身无权撤消或改变此项决定时，可以向行政法院提起越权之诉，请求撤消这项违法的决定。越权之诉的原告要求保护的利益不仅包括物质性利益，也包括精神性的利益，例如宗教尊严、集体荣誉、环境美等。而且不限于现实利益，将来的利益如果确实存在，也可提起越权之诉。
（三）日本的民众诉讼
在日本，行政公益诉讼被称为民众诉讼。《行政事件诉讼法》第5条规定：本法上“民众诉讼”，指对以选举人资格及其他与自己法律利益无关之资格，请求对国家、公共团体机关违反法规行为，请求纠正的诉讼。《行政事件诉讼法》第四章第42条规定：“民众诉讼及机关诉讼，限于在法律规定的情况下，法律所规定者才能够提起。”民众诉讼具体包括“公职选举有关的诉讼、与直接请求有关的诉讼、居民诉讼、基于《宪法》第95条的居民投票的诉讼、有关最高法院法官的国民审查诉讼”。14日本民众诉讼的原告可以是纳税人，也可以是利益受到普遍影响的选举人或者其它公众之一，可以准用抗告程序、当事人诉讼的程序。《地方自治法》第七十四条之二及第八十五条导入了“条例修改废止请求”等各种直接请求制度，承认以民众诉讼作为处理有关这些直接请求所生纠纷的解决途径。第二百四十二条之二规定为纠正地方公共团体的职员所进行违法的财务会计上的管理运作，承认居民的起诉权，落实地方自治居民参政的宗旨。这就赋予地方自治体内居民对地方自治体违法支出行为的诉权，诉讼请求停止支出、取消或确认该支出行为无效，要求地方政府对违法支出代位进行损害赔偿。[10]这就是说，为了监督地方公共团体的财产管理及财务会计行为的正常运行，法律承认居民有指控公共团体的违法、不当的财政开支行为，对监察委员提起监察请求的权利。如果居民的监察请求的实际效果得不到保障，提起监察请求的居民，有权提起诉讼，以请求法院判决纠正地方公共团体的议会、首长或其他职员的违法的财产管
13[法]让·皮埃尔·达里厄托：《行政诉讼的类型化-在中法行政讼法学术研讨会上的发言》2006-05-2214[日]盐野宏：《行政法》，法律出版社1999年版，第432页。
15理行为。日本行政法学者认为，民众诉讼目的并不是为了保护国民个人的利益，而是为了保护客观上的法律秩序，也就是我们所说的公共利益。使国民以选举人的身份通过诉讼手段制约国家机关或公共性权力机构行使职权的行为，监督行政法规的正确适用。因此，它具有客观诉讼的性质。日本实务中比较典型的民众诉讼形式有：选举无效诉讼、当选无效诉讼以及居民诉讼等。
值得注意的是，日本的民众诉讼只能在法律所规定的场合由法律所限定的人提起。而且，日本现行《行政事件诉讼法》不存在国民对国家的行政机关、独立行政法人的职员等的违法或不当的公款开销、财产取得、管理或者处分直接要求予以监查或纠正的制度，日本的居民诉讼只有在与地方公共团体发生纷争的场合才被承认，在与国家的关系上不承认这种诉讼。
（四）国外行政公益诉讼的发展趋势
除了上述三国的行政公益诉讼制度外，私力救济的行政公益诉讼在很多国家都已经落地生根。这些制度都有着自身特色，尤其和本国的政治和社会背景紧密相关。在这些制度的构建和发展中，出现了以下的公共特色和共同的发展趋势
一是诉讼主体范围不断扩张。各国对于公民、法人或其他组织基于维护公益的需要提起行政诉讼虽然作了种种限制性的规定，且宽泛不一，但是扩大参与行政过程的利害关系人的范围，其权益直接或间接受到行政行为影响的直接或间接相对人，甚至任何人，均可依法享有提起行政诉讼的权利，成为现代行政法发展的最重要的趋势之一。
二是司法审查范围不断宽泛。很多国家没有在行政行为的类型方面加以限制，只要影响到了公民利益，即可成为被诉对象。尤其是被诉行为并不仅仅指针对行政主体的具体行政行为，若是行政主体的抽象行政行为侵犯了公共利益，普通民众诉讼亦可对此抽象行政行为起诉。
三是寻找行政权规制与维护的平衡。尽管诉讼主体和审查范围在不断扩大，这些国家也都明确规定行政公益诉讼必须依法律有特别的规定为前提，严格诉讼受案范围，以防止原告滥用诉权，影响政府正常发挥作用。尤其是普通民众把维护公益作为义不容辞的公民义务，乐意采取诉讼行动为公益维权的背景下，仍须采取一些措施在行政权的规制和维护之间寻找一种平衡。
15陈刚：《宪法化的税法学与纳税者基本权》，载北野弘久着：《税法学原论》（第4版），中国检察出版社2001年版，第19页。
五、行政公诉制度设计
（一）由检察机关提起行政公益诉讼
孟德斯鸠在《论法的精神》中指出：“一切有权力的人都趋于滥用权力，而且还趋于把权力用之极限，这是一条万古不易的经验。”检察机关是我国的法律监督机关，负有保障法律的统一实施、维护法律的权威与尊严的神圣职责，其以维护国家和社会公益、追求公平和正义为己任。当法律规范没有得到普遍执行、遵守，当广大人民群众的合法权益受到行政机关行政权的非法侵害时，就应发挥法律监督职能，应提起行政公益诉讼，以制约政府执法、守法，防范政府行为脱离公共利益的目标。
行政权作为一种管理国家公共事务的权力，既发挥着维护公共利益的积极作用，同时因其天然的扩张性，也随时存在着侵犯公共利益的危险。加强对行政权力行使的合法性监督，赋之检察机关以积极、主动的公诉权，对涉及国家公共利益的违法行政行为启动司法审查程序，对行政权进行有力监督和必要制约，进而强化行政机关及其工作人员的法律意识，增强依法行政观念，才能促使行政机关合法行使行政权。但是行政机关及其公务人员不是超脱于一切利害关系之外的，他们本身相互之间也有形形式式的利害关系，行政执法过程中的地方保护主义、集团保护主义现象比比皆是，应该说与此种权力设计有关。因而这种救济途径并非十分有效的。为了制约行政权对公共利益的侵害，使公共利益得以被救济，应当赋予检察机关行政诉讼原告资格，以司法权制约行政权。
（二）行政公诉的受理和立案
检察机关开展行政公诉主要包括两个渠道：一是公民、非政府组织举报。公民、非政府组织发现对国家利益和社会利益有损害的行为，反映给司法机关，希望司法机关能够维护国家利益，惩治侵害国家利益和社会公益的不法行为人。检察机关应当在法定期限例如60日内予以审查并给予答复，如果举报的公民或者非政府组织对不起诉的审查结果不满意，还可以另行直接起诉。二是检察机关自行发现。检察机关是国家利益和社会公益的代表，其职能部门应当专门对国家利益和社会公共利益的有关事项进行监督，发现问题，及时研究，对于构成案件线索的，及时立案调查并及时处理或者起诉。此外，负有监管职责的国有资产、工
11商、国土资源、民政等行政机关，他们在履行监管职责时发现其他机关的违法行政行为也可移送检察机关处理。对于举报、移送或依职权发现的行政公诉案件线索，检察机关首先应进行立案审查，审查是否符合行政公诉的立案条件。
（三）受案范围
行政公益诉讼的初衷和出发点是维护社会公共利益，行政公益诉讼制度在我国作为一项全新的、带有探索性的法律制度，行政公益诉讼制度的设置必须与我国行政法制发展的实际情况相适应。行政公益诉讼制度的受案范围必须立足现实，既要满足民众的基本诉求，又要保证行政权与司法权的相对独立。因此，对行政公益诉讼制度的受案范围作一定的限制，在现阶段来说仍然是很有必要的。在立法技巧上，应当采取概括式和否定式列举相结合的立法技巧。首先，采取概括式规定法院应该受理的行政公益诉讼案件，其次，采取否定式列举的形式列举不属于行政公益诉讼受案范围的情形，以防止无谓的滥诉，确保诉讼的严肃性。
（四）前置程序
在美国，对公民诉讼则通过设置相应的前置程序以防止可能的滥诉，如起诉人在起诉前须书面通知相关的行政机关，只有在通知书到达行政机关之日起60日之后才能提起诉讼。为了避免滥诉，防止司法资源被肆意浪费，可以借鉴美国的规定，在起诉之前设置一定的程序。即行政公益诉讼的提起必须经过一定的程序，让起诉人在提起行政公益诉讼前先履行一定的法律程序，先向有关行政主体提出相应请求，只有在相关行政主体在收到请求后60日内还是无动于衷，该作为的仍然不作为，不该作为的仍然不停止作为，或者是行政主体对应付了事，致使社会公共利益仍然得不到保护，此时公民和社会组织才可以提起行政公益诉讼。
鉴于检察机关的特殊性，这一前置程序可改为向该行政机关提出相应的司法建议。如果该行政主体在收到司法建议后60日内没有采取有效措施，则检察机关就可以提起行政公益诉讼。在诉讼之前设置前置程序，一方面，可以让行政主体有发现问题、改正问题的机会，另一方面可以避免司法资源被肆意浪费，使司法资源能够得到最大限度的使用。没有穷尽行政救济时，司法审查会受到妨碍，因为这时行政机关还没有搜集和分析有关事实说明采取行政的理由，以作为司法
12审查的根据。16另外，为了防止起诉人任意撤诉又起诉，浪费诉讼资源，可以对撤诉后的二次起诉加以严格限制。即，起诉人撤回起诉后，如果没有新的证据或理由，不得再次提起诉讼。
（五）行政公诉的管辖
为了更公正、更公平的审判行政公益诉讼案件，为突出、易于受到地方政府干扰的案件，应当提高审级，以减少地方政府的不当干预。应当由中级民法院直接管辖，这符合《行政诉讼法》第14条列举的中级人民法院管辖的第一审行政案件中的“本辖区内重大、复杂的案件”的规定。相对应，此类案件应该由省、自治区、直辖市人民检察院直接受理审查、决定是否提起公诉。行政公益诉讼案件的审理可以由与被告的上一级政府同级的人民法院来审判，除省级政府由省高级人民法院管辖外。镇一级行政主体做被告的案件由基层人民法院管辖，区、县一级行政主体做被告的案件由中级人民法院管辖，市一级行政主体做被告的案件由省高级人民法院管辖。同时，为减轻省高级人民法院因此导致案件繁多的问题，可以规定省高级人民法院可以指定中级人民法院审理由省高级人民法院的行政公益诉讼案件，但不得指定被告所在地的法院审理。
（六）举证责任的分担
行政公诉的被告仍是行政机关或法律、法规授权的组织，应遵循行政诉讼的一般规则，由被告负举证责任，即行政机关应当对行政行为所依据的法律法规及规范性文件承担举证责任，即使是检察机关作为行政公益诉讼的原告，也不能因其在调查取证方面拥有比一般原告更多的手段和经验而减轻甚至免除被告的举证责任。行政主体行使行政职权必须符合依法行政的原则。行政主体作出行政行为不仅要在实体方面符合法律规定，而且在程序方面亦要符合程序法规定。行政主体在作出行政行为之前，应当充分收集证据，然后根据认定的事实依照法律规定作出决定，而不能在毫无证据或证据不充足的情况下，对公民、法人或其他组织作出行政行为。从行政公益诉讼的司法审查角度来看，行政公益诉讼仍然是对行政行为的合法性进行审查，而举证责任仍应与普通的行政诉讼相一致，即作为被告的行政主体必须承担起证明其作为或不作为合法的责任，而原告只对起诉的部分事实和程序性的事项承担举证责任。检察机关作为行政公诉人，其在行政诉
16江必新:《中国行政诉讼制度之发展》，金城出版社2001年版，第40页。
13讼中的证明责任也等同一般行政诉讼的原告的证明责任。
（七）诉讼费用的承担
普通的行政诉讼的诉讼费用承担，一般是由提起诉讼的一方预交，由败诉的一方承担。但鉴于行政公益诉讼的起诉人是出于维护社会公共利益，而非出于谋求个人的利益，因此在国外的司法实践中，行政公益诉讼一般不向原告收取诉讼费用，甚至在有些国家还向胜诉的原告加以奖励。为了鼓励人们为维护公共利益而积极起诉，防止人们因考虑诉讼花费的金钱、精力、时间等因素而放弃维护公共利益，我国在构建行政公益诉讼制度的同时可以借鉴国外的做法。一是树立行政公诉的无偿起诉原则。检察机关作为公诉人，是公共财政负担起来的，法院同样也是如此，法院应当无偿受理包括行政公诉在内的所有公益诉讼案件，由国家承担法院审理案件的费用，实现审判成本的“公共负担”。或者事先不缴纳诉讼费用，如果公诉人败诉不承担诉讼费用，如果判决被告违法并承担违法责任，应当同时判决承担诉讼费用。二是建立举报人奖励制度。为了鼓励公益诉讼，在公民个人要求检察机关提起公益诉讼是合理合法有意义的情况下，胜诉后可以考虑在被告赔偿数额中拿出一定比例的金额奖励给胜诉检察机关，检察机关将此奖励给请求提起公益诉讼的公民，这样一方面是对公民个人付出的弥补，另一方面有利于鼓励更多的人维护社会公益。当然如果公民直接提起的公益诉讼，由法院直接奖励。
（八）行政公诉的二审和再审
法院对检察机关行政公诉案件经过审理后作出的一审判决或者裁定，是没有发生法律效力的判决和裁定，被告当然可以提出上诉。如果被告提出上诉，检察机关应当做好二审的应对措施，在收到被告的上诉状后，写好答辩状送交法院，准备出席二审法庭。检察机关既然作为类似原告的公诉人引起了一审，自然有权引起二审，至于其是上诉引起还是抗诉引起，只是名词不同，并没有实质区别。称之为抗诉引起二审，也和对生效判决裁定抗诉引起审判监督程序是有本质区别的。后者主要强调检察机关对于审判机关的法律监督，前者主要强调其当事人的角色特征。
检察机关对于二审之后的判决或者裁定，认为仍然有错误存在的，可以在判决或者裁定生效后按照审判监督程序进行抗诉，要求法院再审。但抗诉引起再审
14的次数应当有所限制，例如以一次为限，这样既可以保持法院裁判的权威性，也能更多地赋予保护公共利益的机会，同时又不至于造成检察机关滥权的可能。
（九）行政公诉的撤诉、调解与和解
检察机关提起行政公诉仅仅是公益代表人，其代表国家和公众的意志，其权利和义务都是特定的，并非个人意志，无权代表国家和公众擅自放弃、处分权利。行政公诉的目的在于制止侵害公益的行政行为，使已经受到侵害的权利得到救济，并保证这种行为以后不再发生。检察机关提起行政公诉以后，侵害公共利益的行政行为得到了纠正，检察机关要求撤回起诉，人民法院应当允许。在人民法院审理行政公诉案件过程中，通过公诉人和被告举证、质证和人民法院认证以及双方就事实认定与法律适用进行的辩论，如果被诉行政主体认识到其作出的行政行为是违法的，自行或者在法官主持下，向原告赔礼道歉，主动提出撤销其所作出的行政行为，赔偿损失，同时要求原告撤诉，这种做法合情合理，不违反法律规定，应当予以许可。这些处理方式与检察机关公益代表人的角色并不矛盾，因为其提起诉讼保护公益的目的已经达到，减少诉讼成本、节约司法资源的撤诉、调解与和解等便捷措施应该得到允许。
此外，在行政公诉案件中，可能会出现公诉与自诉重合情况，如某一行政行为既侵犯了某一特定相对人的权益，同时又侵犯了公共利益，若该相对人为维护自身权益提起行政自诉，而行政公诉人为维护公共利益又提起行政公诉。对此应参照我国刑事诉讼中“公权优于私权”的原则，由检察机关提起公诉，但允许行政相对人作为当事人出庭，提起自己的主张和请求，并赋予其相应的权利。因为检察机关提起公诉是为了维护公共利益，其中也包括特定相对人的权益；赋予行政相对人一定的权利有利于鼓励诉讼。
哪里有侵权，哪里就应该有救济，而司法救济应该成为一种常规的、常设的，最后的救济底线。这是由于司法权的独立性、中立性等因素决定的。无论侵犯的是公共利益还是私有利益，都应该有司法救济来予以保障。在我国，法律之所以至今未确认公民可提起行政公益诉讼的制度的重要原因是因为我国现在还在大量地运用行政管理的手段来解决本可以用行政公益诉讼解决的问题，这既与我国传统的重行政管理，轻视司法救济的习惯有关，又是我国目前司法制度不健全的结果。行政管理，的确可以解决许多问题，但是行政管理毕竟不能代替司法救济，15对公共利益的侵犯，应该建立起一套行政管理与行政公益诉讼相结合的制度来防止和救济，才能相得益彰。
【参考文献】
［1］蔡虹，梁远.也论行政公益诉讼［J］.法学评论，2002。
［2］吴英姿.从公益诉讼看“程序造法”［J］.法治时代(理论版),2000。
［3］王太高.论行政公益诉讼［J］.法学研究，2002，（5）。
［4］王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版。
［5］胡建淼：《十国行政法──比较研究》，中国政法大学出版社1993年版。
［6］王太高：《论行政公益诉讼》，载于《法学研究》2002年第5期。
［7］王利明着，《司法改革研究》，法律出版社，2000年版。
［8］梁慧星等.关于公益诉讼，私法研究（第1卷），北京：中国政法大学出版社，2001。
［9］马怀德：《行政诉讼原理》，法律出版社2003年版。
［10］孔祥俊：《行政行为可诉性、原告资格与司法审查》，人民法院出版社2005年版。
［11］于安：《行政诉讼的公益诉讼和客观诉讼问题》，载《法学》2001年第5期。
16
推荐访问:公益诉讼座谈会法院发言 座谈会 诉讼 公益
