预防为主原则在我国环境法中的体现与不足15篇

预防为主原则在我国环境法中的体现与不足15篇预防为主原则在我国环境法中的体现与不足　　论我国环境法的基本原则　　环境法的基本原则是指环境法所确认并体现的反映环境法本质和特征的基本原则。它贯穿于整个环境法体系，对贯彻和实下面是小编为大家整理的预防为主原则在我国环境法中的体现与不足15篇,供大家参考。

篇一：预防为主原则在我国环境法中的体现与不足

　　论我国环境法的基本原则

　　环境法的基本原则是指环境法所确认并体现的反映环境法本质和特征的基本原则。它贯穿于整个环境法体系，对贯彻和实施环境法具有普遍的指导作用。由于在我国环境法还是一门新兴的法律学科，目前学术界对其基本原则争议颇多，至今对其具体内容没有形成共识。但是，对于环境法的基本原则的重要性，却是没有异议的。

　　一、环境法基本原则确立的意义

　　(一)环境法的基本原则是环境法的核心和灵魂

　　环境法成为一个独立的法律部门的基本依据是其具有独特的法律调整对象与法律调整方法。其中，基本原则属于调整方法的范畴，是调整方法的重要组成部分。确立完备的环境法基本原则对于环境法独立性的实现具有重要作用，使其具备法理基础。环境法基本原则指导着环境立法、司法和执法，遇到新问题、新情况，可以根据环境法的基本原则体现的精神来进行处理。

　　(二)环境法的基本原则具有弥补功能

　　由于法律上环境概念的不确定性以及环境法调整范围的相对性，具体法律规范对环境法律关系的调整不可能面面俱到，需要通过适用环境法的基本原则予以弥补。正如在处理民事案件时，在没有法律的明文规定的情况下，通常援引公平原则和诚实信用原则等来弥补法律之不足。我国环境法体系还很不成熟，相关的法律规范非常欠缺，如果没有完善的基本原则作为后盾，会使其处于尴尬境地。

　　(三)环境法的基本原则对环境立法作用重大

　　随着经济与社会的发展，一些新型的环境关系需要纳入环境法调整规范，而具体立法可能一度滞后，在这种情况下，根据环境法基本原则的要求，可以推动立法进程，亦可以直接适用有关的法律规定。所以，环境法的基本原则对于环境立法具有指导作用。

　　(四)环境法的基本原则可以防止法律滥用

　　环境法律规范内容非常庞杂，在法律的实施中容易产生一些偏差。例如，过分重视一些环境技术法律规

　　范，可能导致“法律役于技术”的歧途;其次，环境问题与其他社会问题相比，具有高科技背景与决策风险，涉及广泛的利益冲突与决策权衡;此外，还有一些现实问题，由于种种原因，在现阶段可能并不适宜用法律来调整。在这些情况下，脱离环境法的基本原则而片面地运用具体的法律规范，可能会减损法律适用的效率，甚至造成法律的滥用。

　　可喜的是我国环境法的基本原则在不断演变和发展，从国务院召开第一次全国环境保护会议之后颁布第一个环境保护文件《关于保护和改善环境的若干规定(试行草案)》(1973年)，规定环境保护32字方针“全面规划、合理布局、综合利用、化害为利、依靠群众、大家动手、保护环境、造福人民”，至今经历30余年的发展过程，我国环境法的基本原则已经从单项的基本原则发展成为科学体系;适用范围在不断调整和扩大;含义和内容也在改进和深化。

　　环境法的基本原则担当着支撑环境法的重任，在目前环境法蓬勃发展的大好形势下，对于其基本原则构建应该审慎和明确，笔者呼吁尽快在学术界达成关于环境法基本原则的共识，以推进环境法的发展进程。

　　二、环境法基本原则确立的依据

　　笔者认为，环境法基本原则的确立，至少应该考虑以下几个方面：

　　(一)环境法的基本原则是环境法基本特点的体现，是环境法所特有的原则

　　环境法的基本原则应该是环境法作为一个独立的法律部门所特有的原则，所以不能把环境法的基本原则与一般的立法原则、司法原则或其他的法律原则混为一谈，尤其不能与其他部门法的基本原则相混淆。法律之间有些通用的原则或是共同原则，也是指导环境立法执法等的一般原则，是必须遵守的，但是，不可以称之为环境法的基本原则。

　　有学者提出“国家干预原则”也是环境法的基本原则，认为我国历来十分重视国家对开发利用环境的干预，将环境管理作为国家的一项基本职能，并设立了相应的环境管理机构，授予其必要的权力来实现这一职能。笔者认为，国家干预原则作为环境法的基本原则比较牵强，因为它并不能体现出环境法独有的特色。所有的法律，无不是由国家制定或认可，并由国家强制力保证其实施。民法、刑法、行政法等等，有哪一部法律能够缺少国家的干预?而且，环境法历来与行政法具有千丝万缕的联系，过分强调国家干预，弊大于利。

　　(二)环境法的基本原则贯穿整个环境法，具有普遍指导意义

　　环境法的基本原则必须是在环境法律体系中得到广泛使适用，构成环境法的基础和核心，并且适用于环境法体系的各个环节和所有领域、一切效力范围的原则，而不是仅仅适用于某个环节、某个领域的具体原则。环境法基本原则的特点在于它的指导性或原则性，其贯彻实施需要通过具体的法律条文、法律规范或者法院的判决等等加以具体化。环境法的基本原则是对环境立法、执法、司法精神的高度概括和总结，因此应该相对集中，不宜过多和分散。而且要把环境作为一个整体加以保护,对于各环境要素要联系起来进行综合考量。

　　(三)环境法的基本原则是由环境法规定、确认或体现的

　　环境法的基本原则的表现形式可以是直接明文规定于环境立法之中，例如《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环境保护法》)第四条规定的“协调发展原则”;也可以是通过一个或几个具体的法律条文规定间接加以体现，如《环境保护法》第十三条规定的环境影响评价制度，体现了“预防为主”原则。一般说来，环境单行法不对基本原则作明文宣示，而是通过对具体的环境法律制度的规定，比较隐晦地表现出基本原则的指导性以及对基本原则的从属性。另外，由于立法的相对滞后，可能暂时没有规定或体现出基本原则，有些甚至与我们追求的价值背道而驰，但是基本原则可以推动立法，可以通过制定新法、修改旧法等来实现环境法基本原则的实现。

　　(四)环境法的基本原则既不宜过于宽泛，也不宜过于具体

　　首先，环境法的基本原则应该是可操作的原则，内容应该明确，不能只是宣言性的口号。笔者不赞成将可持续发展作为环境法的基本原则予以确立，因为可持续发展只是一个指导方针，对我国具有普遍指导意义，但是作为一项部门法的基本原则，既不能体现环境法的特色，也不能直接落实，因为其内涵过于宽泛。而“协调发展原则”则可以作为可持续发展原则的细化，强调环境保护与经济发展、社会进步同步进行，是比较可取的。其次，环境法的基本原则不能过于具体，原则与制度或者其他规定不同，它具有指导性，所以应该相对抽象，不仅对现实的法律关系进行调整，而且应该在长期范围内都具有现实指导意义。过于具体化的制度不能称之为原则，一条一条看似完整，实际上是缩小了基本原则的范围。比如仅仅规定“污染者负担”原

　　则，虽然表现出对污染问题的重视，但是此原则却没有全局性的指导意义。最近有学者又提出“环境资源的开发、利用与保护、改善相结合的原则”，看似是对“污染者负担”原则的补充与完善，实际上又犯了同样的错误。以前我们重视污染防治，今天我们又侧重资源保护，但是我们的基本原则却不能因为我们看法和注意力的改变而任意改变，也就是下面要讨论的问题。

　　(五)环境法的基本原则要具有前瞻性和相对稳定性

　　人们对环境问题的认识存在一个过程，因此在法律上进行调整，不可能一开始就尽善尽美。立法可以逐步完善和改进，但是环境法的基本原则却不允许存在滞后。这就要求我们在确立环境法的基本原则之时，要具有前瞻性。任何原则、制度或者法律规定等等都不可避免时代特色，这一点无可厚非。即使《环境保护法》中规定的立法目的也是如此：为保护和改善生活环境和生态环境、防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展。随着我们的认识水平的提高和历史条件的变化，我们可能会对此立法目的进行修改。还有各个环境单行法中不合时宜的规定都会被时代所淘汰。但是，法律的基本原则作为法律的支柱，不能任意更改。因此，环境法的基本原则必须保持相对稳定性。正如民法的基本原则：平等原则;自愿原则;公平原则;诚实信用原则和禁止权利滥用原则。我们说这五条基本原则体现了民法的特点，涵盖了整个民法领域，而且为民法的基本法与单行法等规定或体现，相互之间和谐统一且完备，对实践具有很强的指导意义，可视为是民法永恒追求的价值和原则。环境法的基本原则也应该如此，什么是环境法应追求的，什么是至少我们预料范围内正确的，什么是完整齐备的，什么是可行的等等。真理、价值这样的理念应该在基本原则之中体现。我们无法预知将来发生的具体情况和可能出现的问题，但是我们可以用基本原则来指导。换言之，环境法的基本原则应该是在环境法领域“放之四海皆准”的。而且，环境法的基本原则应该成为构成环境法的充要条件。一方面，要考虑完备性，从中央到地方，从单位到个人;从立法到司法再到执法;从实体到程序等等各个领域、各个方面都要考虑全面。另一方面，要考虑其必要性，每一个原则都是必需的，缺一不可。总之，如果说环境法是一个完整的球形，那么环境法的基本原则应该构成其框架，而不是一个或几个单薄的面。它可能不会面面俱到，但是一定在每一个领域都会有关联。

　　三、环境法的基本原则

　　根据以上确立依据，笔者认为环境法的基本原则如下：

　　(一)协调发展原则

　　即环境保护与经济、社会发展相协调原则，指的是环境保护与经济建设和社会发展统筹规划、协调发展，实现经济效益、社会效益和环境效益的统一。[5]《环境保护法》第四条明确规定：国家制定的环境保护规划必须纳入国民经济和社会发展计划，国家采取有利于环境保护的经济、技术政策和措施，使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调。

　　该条原则反映了可持续发展的要求，体现了可持续发展理论中发展与限制两方面的内容，反映了环境法的本质与特征，体现了环境法的价值取向，符合环境法的发展趋势，并且具有实际可操作性。从表面上看，可持续发展是一种长久、稳定的发展，是从纵向历史过程对发展提出的要求，是既满足当代需求、又满足后代需要的发展;协调是指环境保护和经济发展必须结合起来处理，协调发展是一种多头、并行的发展，是从横向关系对环境保护和社会发展提出的要求，是既满足经济社会的需要、又满足环境保护的需要的发展。

　　贯彻和落实协调发展原则的前提是正确理解环境保护与经济、社会发展的关系，也就是正确处理保护和发展的关系。发展是硬道理，保护也是硬道理。没有保护就谈不上真正的发展。实践中存在的问题就是经济发展与环境保护的矛盾凸现，很多情况下经济发展都是以资源浪费和破坏、环境污染为代价，纵观世界，每个国家都是站在本国利益的立场上，以别国资源破坏和环境污染换取自己国家的经济发展。在保护和发展遇到冲突的时候，多数情况下是侧重发展的。所以很多“悲观派”认为保护和发展就是一对矛盾，要保护就要牺牲发展。所以要想真正实现环境保护，就要实行经济零增长。“乐观派”认为经济发展，科学技术进步，环境问题就会自然而然地得到解决。我们要正确认识保护与发展的关系，这里所讲的“发展”，指的应该是可持续发展;那么，以牺牲环境换得的经济、社会发展，并不是真正的发展，甚至可能是倒退。所以我们应该用全面、整体、长远的眼光看问题。我们所要实现的目标，是全球的、世代的可持续发展。这就要求我们在确立经济、社会发展目标时，把环境保护规划考虑进去;在开发、利用自然资源的时候，要限量开发、合理利用，考虑对生态的影响以及考虑环境的承载力;在生产过程中落实“清洁生产”，提高资源的利用率，使用清洁能源，减少废弃物的排放，并且最大限度地回收利用各种废料;要维护生态系统的完整性;当环境退化变为

　　不可避免的时候，必须采取措施将其减至最低限度;最大限度利用环境改善与经济、社会发展之间的互补性;把环境效益和社会效益结合起来，作为一个整体来研究。

　　实际上，我们可能无法完成环境保护与经济、社会发展的完美结合，但是至少，要努力找到两者之间的平衡点，我们强调的是彼此协调、共同发展。只要它们之间的价值取向是一致的，我们在制定规划和具体操作的时候能够落实得好，强调共同利益，协调发展还是可以实现的。

　　在落实协调发展原则时，应该注意以下几个问题：

　　首先，在决策领域，应当加强环境与发展的综合决策。各级决策部门应当在进行经济、社会发展重大决策与制定国民经济和社会发展计划过程中，必须对环境保护与经济、社会发展加以全面考虑、统筹兼顾、综合平衡、科学决策。正如《21世纪议程》所指出的：“如果要使环境与发展成为经济和政治决策的中心，就必须根据各国的具体条件来调整，甚至是根本改变决策方式，切实做到将这些因素充分结合起来”，“确保在各级决策和所有部门中将经济、社会和环境考虑结合起来”。在我国，必须将协调发展原则确立的目标和方式，将环境保护切实纳入国民经济和社会发展规划、国土规划、城乡建设规划和其他有关规划;同时，要充分利用价值规律和经济手段，发挥市场调控机制的作用。

　　其次，在经济和技术领域，协调发展原则对于环境经济和技术领域法律规范具有重要的指导和统领作用。环境法律规范大量属于经济和技术性规范，我国各种环境经济政策的制定、各种加强环境保护科学技术的研究和应用，既要考虑环境保护战略方针和实现预期的环境保护目标，也要对各发展阶段和各地区的环境经济政策和环境保护科学技术的实施进行必要的协调，这样才能使经济技术规范实现最佳的效果。一方面，经济技术水平的提高对环境法产生重要影响;另一方面，协调发展原则能够防治经济技术的滥用。

　　(二)预防为主原则

　　既预防为主、防治结合、综合治理原则，指的是国家在环境保护工作中采取各种预防措施，以防治环境问题的恶化，或者把环境污染和破坏控制在能够维持生态平衡、保护人体健康和社会物质财富及保障经济、社会持续发展的限度之内，而对已造成的环境污染和破坏积极治理的原则。

　　纵观世界，发达国家大都走过了一条“先污染后治理”的道路，在因环境问题付出惨重代价之后，才渐渐

　　走出误区，进而认识到各种环境要素是一个相互联系的整体，环境污染和生态破坏都会造成严重后果，而且可能会经过相当长的复杂变化过程才显现出来，而一旦形成危害就很难恢复，且消耗大量的金钱和时间。1982年通过的《内罗毕宣言》指出：“与其花很多钱、费很多力气在环境破坏之后亡羊补牢，不如预防其破坏”，“只有采取一种综合的并在区域内做到统一的办法，才能实现于环境无害和持续的社会经济发展”。各国环境立法逐渐从消极的末端治理转移到积极预防上来，并将此作为环境立法的重要原则。《里约环境与发展宣言》规定：“为了保护环境，各国应按照本国的能力，广泛适用防备措施。遇有严重或不可逆转损害的威胁时，不得以缺乏科学充分确实证据为理由，延迟采取符合成本效益的措施防止环境恶化。”此外，有许多国际环境条约或环境会议通过的重要文件，也有许多有关预防为主的内容。

　　我国《环境保护法》虽然没有明确规定预防为主原则，但是其中规定的一系列环境法的基本制度已经充分反映出预防为主的要求，例如环境影响评价制度、许可证制度等等。各环境保护单行法中有许多相关内容的规定，例如《海洋环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》等均有专章或专款规定。

　　预防为主原则属于事前调整，是先进的环境保护战略和科学的环境管理思想的体现，被视为现代环境保护的灵魂。要预防一切环境污染和破坏造成的危害，当然也包括通常不会发生的危害、时空较远的危害以及累积型的危害，既适用于损害预防也适用于风险预防，要求尽量防止和减少引起人类环境退化的原因。需要注意的是，预防是基于人类凭借现有的科技水平在可能的范围内，事先防范各种干扰环境的行为。在具体落实的时候，可能出现的问题是“法律役于技术”，对于那些现有科技水平不能证明对环境有不良影响的活动，当事人就有借口来从事。为了防止这种情况出现，应该专门规定，对于从事环境开发、利用等活动的，凡不能证明对环境无不良影响，均视为有影响，应严格限制，或禁止，或采取相应补偿措施等等。但是，由于预防既不能消除和减少已经产生的环境问题，也不能在没有任何经验的条件下防止所有环境问题的产生，所以对于由于条件限制而无法认识、预测和防止的环境问题，只能进行治理。因此治理也是不可或缺的一部分，只有根据具体情况统筹安排，运用各种手段和措施，对环境进行综合整治，才能达到保护和改善环境的目的。

　　虽然我国历来都比较重视预防为主，但是目前对于此原则的贯彻还是存在一些问题。无论从立法上还是

　　实践中，都有需要改进的方面。比如，我国有关排污收费的法律规定，超标排污的单位，在缴纳了超标排污费后仍未能使排污达到排污标准的，从开征第三年起加收排污超标费;除此之外，还必须负责治理，并且征收的超标排污费必须用于污染的防治。可见，超标排污行为除非造成环境严重污染(特殊保护区除外)，现阶段被我国法律所许可，在排污单位依法缴纳超标排污费并履行治理义务的前提下被认为是合法的。这显然与“预防为主”原则相悖。由于环境污染造成的危害都有潜伏期，一般具有缓释性，因此必须预防今后的严重危害，甚至要考虑到子孙后代的利益，避免被动局面的出现。因此，应该尽快对合法排污问题进行规制。又如，由于外来物种入侵问题，造成严重的生态灾难，威胁着我国经济发展和生态安全，显然也是由于没有做好预防为主工作的恶果。最典型的就是被喻为“紫色恶魔”的凤眼莲(俗称“水葫芦”)在水域的肆虐，其在云南滇池的疯狂蔓延被专家指称患了“生态癌症”。外来物种入侵的结果具有一定程度的不可预见性，这就使预防工作显得复杂和棘手。贯彻落实预防为主原则，首先必须制定专门的外来物种管理法规，建立外来物种引进的风险评估机制、跟踪监测机制和综合治理机制。对于不适宜引进的有害物种，要通过风险评估机制进行评估，把它们拒之门外，此为“预防为主”;对于风险尚未可知的物种，要通过跟踪监测机制，如果被证实为有害生物或随条件变化转变为有害生物，要及时彻底根除，此为“防治结合”;对于已经入侵的有害物种，要通过综合治理制度，确保可持续的控制与管理技术体系的建立。必须通过生物、物理、化学等方法的综合运用，达到对外来入侵物种的最佳治理效果，此为“综合治理”。

　　需要注意的是，在很长一段时间内，我国都是重污染防治轻生态保护，但是预防为主原则对于生态保护尤为重要，因为生态系统一旦遭到破坏，其后果比环境污染更加严重，比如物种灭绝等等，因此在生态保护领域要加强贯彻预防为主原则。

　　(三)环境责任原则

　　传统理论认为环境责任原则即污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复原则，指的是人们对环境和资源的利用，或对环境造成污染破坏、对资源造成减损，即应承担法律义务和法律责任。其中，污染者付费是指污染环境造成的损失及治理污染的费用应当由排污者承担，而不应该转嫁给国家和社会;利用者补偿是指开放利用环境资源者，应当按照国家有关规定承担经济补偿的责任;开发者保护是指有权开发利用

　　环境资源者，同时承担保护环境资源的义务;破坏者恢复是指造成环境资源破坏的单位和个人，须承担将受到破坏的环境资源予以恢复和整治的法律责任。

　　我国环境法对此原则作了各种强制性的规定，比如，《环境保护法》第28条规定：“排放污染物超过国家或者地方规定的污染物排放标准的企业事业单位，依照国家规定缴纳超标准排污费，并负责治理。”第41条规定：“造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。”第19条规定：“开发利用自然资源，必须采取措施保护生态环境。”此外，环境保护单行法(如《水土保持法》、《草原法》、《矿产资源法》等等)也有许多规定反映了该原则的要求。

　　笔者认为，把环境责任原则具体理解为污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复是不完整的。首先，污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复本身是有缺陷的，在具体操作中存在许多问题。污染企业超标排污要缴费，但是在许多情况下，排污费对于经营者来说显得微不足道，在追求超额利润的过程中完全可以无视其存在，甚至有些企业已经把超标的排污费列入生产成本;这样产生的后果一是可能造成环境侵权，而污染受害者由于相比之下处于弱势地位，经济实力、信息掌控悬殊，也无力支付高额的诉讼费用;另一方面对国家造成的损失不可估量，据计算，预防污染费用与事后治理的费用比例是1：20，排污企业缴纳排污费后可以心照常进行生产，并不承担治理责任，而其缴纳的排污费比起国家进行治理污染所付出的费用，简直是九牛一毛。因此，必须采取措施，不能使污染者认为只要付费，环境污染就变成了自己的权利，对于缴纳排污费的，如果排污量不足规定指标，那么是否有权利把剩余的排污量进行转让?这也是一个实际中存在的问题，笔者认为排污权转让应该严格禁止。要明确污染者付费带有一种补偿和惩罚性质，并不是一种权利。破坏者恢复也只是存在于理想中的原则，因为环境一旦遭到破坏，很难恢复。许多自然资源和生态环境资源的价值是难以用金钱来衡量的，例如一棵树木作为木材的价值是有限的，但它在保持生态环境方面的价值远非其其木材的价值，而一棵珍稀树木的自然资源价值或一棵古木的人文生态价值更是无法估量，如果遭到破坏，如何来计算?如何进行恢复?一个物种的灭绝怎么可能恢复?而且这种责任让个人来承担，显然是不可能的。此外，目前我国环境保护工作都是由环境行政机关来统一负责管理的。那么环境行政机关的权力由谁来进行监督?赋予环境行政机关太大的权力，势必会造成行政机关的腐败等现象。如果环境

　　行政相对人经过环境行政机关许可进行环境开发、利用等活动，结果造成了严重环境污染或者环境破坏，那么这个责任又由谁来承担?

　　因此，笔者认为，对环境责任原则要进行全面理解，不能局限于污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复，在追究环境责任的时候，还要综合利用民事、行政、刑事手段来进行综合管理。在具体操作过程中，建议采取受益补偿和利益平衡原则。在环境开发、利用过程中，要根据开发、利用的强度以及影响性质、程度和规模，赋予主体相应权利，以及要求主体承担一定的义务，另外要根据环境受损程度换算成应该承担的修复义务;对环境产生不良影响时，要考虑各方的受益情况和实际能力，确定各方责任，这样比较公平和可行。例如有学者建议因故意或重大过失造成环境污染损害应该引入惩罚性赔偿制度。目前，我国环境立法在这方面还存在着许多不足，确立这样的原则能够推动立法进步。

　　(四)公众参与原则

　　即依靠群众保护环境的原则，也称环境保护的民主原则，是指鼓励广大群众积极参与环境保护事业，保护他们对污染和破坏环境的行为依法进行监督的权利。《环境保护法》第6条明确规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，同时也负有保护环境的义务。”《中国21世纪议程》提出：“公众、团体和组织的参与方式和参与程度，将决定可持续发展目标实现的进程。”《环境影响评价法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《海洋环境保护法》和《环境噪声污染防治法》等法律都对公众参与作了相应规定。

　　公众参与可能需要社会态度和个人行为的根本性改变。许多国家都在通过地方政府和社区团体鼓励环境管理中的公众参与，结果经常是更广泛的民主趋势，但是机构和法律上的参与通常只限于一些领域。公众参与的主要目的在于制约政府的自由裁量权，确保政府公正、合理地行使行政权利。

　　现阶段，我国环境法中的公众参与原则落实地并不尽人意，公民的环境保护意识还比较薄弱。我国并没有任何一部法律明文规定公民环境权，这就造成实践中单位和个人在参与环境管理和决策时对损害环境的行为进行控告、揭发、检举、起诉时于法无据。因此，要贯彻公众参与原则首先必须确定环境权，要通过立法将环境权具体化、制度化;要健全我国公众参与环境管理的法律制度，规范公众参与的各种途径和程序，扩大公众诉讼权利;增强环境管理和执法的透明度，决策公开化，充分发挥公众的监督作用;建立环境公众听政

　　制度，召开多种形式的听证制度，广泛听取公众意见、建议，接受公众质询。

　　“社会团体代表着各自群体的利益，具有组织公众、积极参与、共同行动的能力和积极性。在环境与发展事务中，社会团体的作用是重要的和不可取代的。”如果说政府和国家机制、企业和市场机制分别构成了两大部门的话，那么非营利组织和社会机制就构成了第三部门，即非盈利部门。非盈利部门、非政府环境组织是人们追求可持续发展的一种新兴的、有效的、不可或缺的组织形式，是实现公众参与的一种可行组织方式，为解决“市场失灵”、“政府失灵”和公众诉讼、环保团体诉讼等问题提供了新的可能，是实现可持续发展的组织制度工具。因此，应尽快制定有效的规范非营利部门活动和行为的法律和相关政策。

　　结语

　　我国环境法正在蓬勃发展，环境法的基本原则应该尽快得到确立和统一，针对实际操作中遇到的问题，应该分析、提炼出关于环境法基本原则的精髓，指导立法和实践工作，使环境法得到不断发展与完善，此目标任重而道远。

篇二：预防为主原则在我国环境法中的体现与不足

　　论环境法中的风险预防原则(一)摘要]风险预防原则是环境法中用以预防具有科学不确定性的环境风险，保护人类和环境的重要原则，其产生以来在许多国际环境公约中得以运用，同时也被许多国家作为一项法律原则加以采纳。为防范日益严重的环境风险，我国应适时在国内立法中确立风险预防原则，完善相关立法。

　　关键词]风险预防原则；环境风险；环境法。

　　一、风险预防原则的产生与发展。

　　（一）风险预防原则的产生。一般认为，风险预防原则最早源于联邦德国Vorsorge法则①，该法则的核心是社会应当通过认真的提前规划和阻止潜在的有害行为来避免环境破坏。

　　1976年联邦德国议会通过的空气清洁法就将风险预防原则作为一项基本原则纳入其中，它赋予德国政策的制定者在缺乏科学确定性，但又担心出现不可逆转的环境损害时，可采取风险预防措施的权利。联邦德国在处理酸雨、全球变暖和北海污染的问题上就经常引用该原则以证明其所采取的强硬政策的合法性，并在当时大大地促进了德国环保产业的发展。

　　（二）风险预防原则在国际环境法中的确立和发展。风险预防原则被提出后，首先在国际环境法逐渐得到了肯定和采用。从20世纪80年代开始，风险预防原则开始频繁出现在一些保护环境的国际条约、协议和宣言中。较早使用风险预防原则表述的国际文件是1982年《世界自然宪章》，而在1987年第二次保护北海国际会议通过的部长宣言中则明确提出了风险预防原则，即：“为了防止北海遭受危险的物质可能带来的损害，预防的方法是必要的，它可以要求即使在没有明确的科学证据能证明因果关系的情况下，也要采取行动控制这一类物质的排放。”1]1987年《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》对于确立和传播风险预防理念具有重要意义，该议定书在当时对于氟氯氢化物与臭氧层破坏的关联上并没有确切科学证据的情况下仍然规定：缔约方“决定为保护臭氧层，采取预先防范性措施，平衡地控制消耗臭氧层物质的全球释放总量”。

　　20世纪90年代是风险预防原则全面发展和落实的一个重要阶段，它被更多的国家理解并接受，其适用范围和领域越来越广，并成为可持续发展思想的重要组成部分。有学者就指出：1990年以后的国际环境法律文件几乎都采纳了风险预防原则。2]其中值得一提是1992年在里约热内卢召开的联合国环境与发展会议，该会议通过的《里约宣言》对风险预防原则的确认具有里程碑意义。《里约宣言》第15条专门规定：“为了保护环境，各国应按照本国的能力，广泛适用预防措施。遇有严重或不可逆转损害的威胁时，不得以缺乏科学充分确实证据为理由，延迟采取符合成本效益的措施防止环境恶化。”同时，作为1992年联合国环境与发展大会的两个重要成果：《联合国气候变化框架公约》和《生物多样性公约》也都把风险预防原则作为实现自身目标的重要原则之一。《联合国气候变化框架公约》第3条第3款规定：“各缔约方应当采取预先防范措施，预测、防止或尽量减少引起气候变化的原因，并缓解其不利影响。当存在造成严重或不可逆转的损害的威胁时，不应当以科学上没有完全的确定性为理由推迟采取这类措施，同时考虑到应付气候变化的政策和措施应当讲求成本效益，确保以尽可能最低的费用获得全球效益。”《生物多样性公约》也在序言中指出：

　　“注意到生物多样性遭受严重减少或损失的威胁时，不应以缺乏充分的科学定论为理由，而推迟采取旨在避免或尽量减轻此种威胁的措施。”

　　2000年《卡塔赫纳生物安全议定书》从序言到具体条款都始终贯穿了风险预防原则，在其序言中明确提出将转基因生物体生物安全的国际法律保护，建立在风险防范法律原则基础之上。该议定书的序言第四段重申了《里约宣言》的第十五项原则，正文第1条规定“本议定书的目标是依循《关于环境与发展的里约宣言》原则15所订立的预先防范办法，协助确保在安全转移、处理和使用凭借现代生物技术获得的、可能对生物多样性的保护和可持续使用产生不利影响的改性活生物体领域内采取充分的保护措施，同时顾及对人类健康所构成的风

　　险并特别侧重越境转移问题。”

　　综上所述，预先防范原则自在20世纪80年代产生以来得到了迅速发展，并已扩展到包括了保护臭氧层、气候变化、有毒有害废物处理、防止水污染和空气污染、生物安全等环境保护的所有领域，成为国际环境法的一项重要原则。

　　（三）风险预防原则在各国国内法中的确立和发展。国际环境法所确立的风险预防原则反映了国际社会在环境保护问题上的共识，对于指导各国环境法的制定和修订起着重要的指引作用。一些环境保护法律比较先进的国家已在其国内法中将风险预防原则作为一项法律原则加以采纳，用以防范环境风险。例如，在宪法层次上，2005年2月法国议会通过的宪法修正案认可了风险预防原则。在环境基本法层次上，加拿大1999年修订的《环境保护法》在前言中规定“……加拿大政府承诺执行风险预防原则，一旦出现严重的危险或不可逆转的破坏，缺乏完全科学确定性，不得以延迟节省成本措施为理由来预防环境退化，”明确地把风险预防和污染者付费、污染预防、保护环境与人类健康并列地规定为环境法的4个基本原则。法国1998年制定的《环境法典》在第110条第1款规定了风险预防原则，指出“根据这一原则，不允许以缺乏足够的科学技术知识因而无把握为借口延误时机，在费用可接受的范围内，不对可能给环境造成重大损失的、无法避免的可预见灾害及时采取适当的防治措施。”3]在环境单行法律、法规的层次上，德国《化学物质与化学品法》、丹麦《化学物质与化学品法》、瑞典《化学品法令》与《化学物质排放法令》多处规定了预防的准则，并把预防环境风险和人体健康风险的要求融入到所有条文之中。

　　二、风险预防原则的主要构成要素。

　　（一）启动时点：遇有无法接受的危险。适用风险预防原则将面临的首要问题是，这种环境风险所带来的威胁达到何种程度时才予以适用。对于风险预防原则启动时点有着不同的规定，有的规定的启动条件较为严格，如《里约宣言》规定的是“遇有严重或不可逆转的威胁”；《生物多样性公约》则规定“严重减少或损失的威胁”；有的规定的启动条件较为宽松，如199年《巴马科公约》的规定是“可能对人类或者环境导致危害”；2000年《卡塔赫纳生物安全议定书》规定的是“潜在不利影响”。虽然这些条款规定的标准有所差异，但其共同之处在于它们都包含了承载价值的语言，表达了对可接受损害程度的道德判断。

　　威胁的严重、重大、不可逆转的具体判断标准是什么呢？

　　以上列举的环境法律文件并没有直接给出答案。实际上，由于经济发展水平、环境保护发展的程度以及文化背景等因素的不同，世界各国对环境风险的承受能力也是不同的。因此，在环境标准的制定上肯定存在差异，这就必然会直接影响到各国对环境风险威胁的严重性程度的判断，制定一个统一的严重性标准显然也是不现实的。联合国教科文组织对“预防原则”的启动时点规定为“道德上无法接受的损害”，它包括“威胁到人类的生命或健康的损害；严重和有效地无法挽回的损害；对当代或后代不公平的损害；未有充分地考虑那些受影响者的人权而实施的损害。”这为各国的立法者提供了较为权威的参考。

　　（二）科学的不确定性。这是指没有充分确实的科学证据。

　　证明某种行为与危险后果之间是否存在因果关系。这说明当科学上对损害的因果关系、规模、可能性和性质有相当大的不确定性时，“预防原则”仍然可以发挥作用。科学不确定性是风险预防原则区别于以往的环境保护原则的最明显的特点。大部分国际环境条约和各国的国内法都要求不需等到有确定的科学证据，但是至少也应该有合理的根据，这说明风险预防原则不是基于人们的对风险的焦虑认识或情感原因，而是建立在理性认识的基础上，旨在指导人们面临潜在的巨大环境风险时作出明智的决定。风险预防原则的适用只能建立在充分的科学依据之上，即某种形式科学分析是必需的，而若仅仅是幻想或凭空推想不能引发风险预防原则的适用。4]（三）成本与效益的评估。风险预防原则的这个要素是指其适用应当在总体的社会、经济影

　　响上符合成本效益原则。

　　为了避免因适用风险预防原则而付出过高的社会代价，国际社会采纳了在成本效益分析方法，即运用比例原则评估风险预防措施是否符合相称性：一项依据风险预防原则而采取的措施，不但要有制定的必要性，同时需要具有法理上与经济成本上的合理性，并且要使风险预防措施与风险管理之间具有适当的联系。5]（四）适当的预防措施的采用。预防措施应当与所选定的保护级别以及可能造成的损害大小相对应，即根据不同的风险水平采取适当的预防措施。常用的预防措施包括：禁止性措施、暂停或延缓性措施、使用最佳可行技术、最佳环境实践、寻找替代方法和进一步研究并搜集更多信息等。

　　三、关于我国环境法确立风险预防原则的思考（一）我国国内法中尚未确立风险预防原则因为时代的局限，作为我国环境基本法的1989年《环境保护法》仅规定了适用于环境损害的“预防为主、防治结合”的原则，没有规定和体现风险预防原则。有学者认为我国环境法中现有的“预防为主，防治结合”的原则已经包含了风险预防原则的精神，没有必要再专门对风险预防原则进行确认，但从实际情况来看这解释是不妥当的。因为从立法的时间来看，《环境保护法》是早在1989年就获得通过，而当时风险预防原则还根本没有传入我国，因此，《环境保护法》的立法意图中不可能含有对该原则的考虑。此外，从立法内容上看，风险预防原则和我们平时所说的“预防为主”的原则是不同的两个原则，认为前者包含在后者之中显然是不科学的。到目前为止，我国只在少数环境领域实施了风险预防原则，如《大气污染防治法》

篇三：预防为主原则在我国环境法中的体现与不足

　　我国环境影响法规存在的不足及完善建议

　　论文关键词：环境影响评价

　　法律制度

　　存在问题

　　建议

　　论文摘要：环境影响评价制度是环境保护的重要手段和措施，健全

　　环境影响评价制度对于开展环境影响评价活动，促进我国经济和社

　　会的可持续发展具有法律保障作用。然而，在实施环境影响评价实

　　际工作中也出现了一些问题，存在一些不足之处。这些问题主要是：

　　环境影响评价的范围过窄，缺乏替代方案，环境法规不完善，管理

　　体制不健全等。针对这些问题提出了相应的对策和建议。

　　环境影响评价是一项与社会的政治、经济、文化和生活方式密切联

　　系在一起的社会活动。大多数国家和有关国际组织已通过立法或国

　　际条约采纳来实施环境影响评价，评价对象和范围已经涉及到具体

　　的建设项目以及立法、规划计划、重大经济技术政策制定和开发区

　　的建设等宏观活动。环境影响评价制度在我国作为经济建设活动所

　　必须遵守的一项独立的法律制度，对经济建设的全面规划、工业发

　　展的合理布局、新污染源的严格控制和老污染源的强化治理等均有

　　着十分重要的意义。因此，我们应对环境影响评价制度高度重视，让其发挥应有的作用，促进环境事业的健康发展。

　　环境影响评价制度在我国的发展

　　我国的环境影响评价制度是在借鉴国外经验，结合我国的具体国情

　　的模式下逐步发展起来的。环境影响评价制度作为一项正式的法律

　　制度首创于美国。继美国之后，瑞典、澳大利亚分别在

　　1969

　　年的

　　《环境保护法》和

　　1974

　　年的《联邦环境保护法》中效仿美国规定了

　　环境影响评价制度，随后西方各国陆续将这项制度推广开来。我国

　　在

　　1979

　　年的《环境保护法(试行)》中吸取了国外的先进经验和有益

　　做法，原则规定了扩、改、新建工程时，必须要提出环境影响报告

　　书，这标志着环境影响评价制度的正式确立。1980

　　年的《基本建设

　　项目环境保护管理办法》规定了环境影响评价的程序、范围和内容。

　　1981

　　年和

　　1986

　　年又两度对该办法进行了修订，使之更加完善。进

　　入

　　20

　　世纪

　　90

　　年代，我国的环境影响评价进入快速发展阶段，从

　　1992

　　年到

　　1994

　　年的

　　年间，执行的环境影响评价项目数分别为

　　36366、34276

　　和

　　31476，分别占当年建设项目数的

　　61％、57％和

　　63％。1998

　　年

　　11

　　月，国务院第

　　次常务会议通过了《建设项目环

　　境保护管理条例》，并予发布实施，该条例对环境影响评价的分类、适用范围、程序、环境影响报告书的内容以及相应的法律责任等都

　　做了明确规定。2003

　　年

　　月

　　日，《中华人民共和国环境评价法》

　　正式出台，作为国家对环境影响评价制度的最高立法，它对环境影

　　响评价制度做出了更加系统、完整和明确的规定，最终从国家法律

　　的高度肯定了这项制度。

　　环境影响评价制度存在的不足

　　环境影响评价制度是“预防为主”原则的体现，是对传统发展模式

　　和决策方式的改革，是保证社会持续发展，健全环境方面的管理制

　　度，加强建设项目管理，防止新污染，维护生态平衡的有效措施，是现代环境法的主要内容，对于预防新的污染源出现有极为重要的

　　意义。虽然我国在环境影响制度建设方面已经作了大量的工作，并

　　且出台了《环境影响评价法》，但是从我国环境影响评价制度的实施

　　情况来看，我国的环境影响评价制度还存在很多值得改进的地方，具体论述如下。

　　2．1

　　环境影响评价的范围过窄

　　我国《环境影响评价法》第二条对环境影响评价的范围作了规定，主要是对规划和建设项目实施可能造成的环境影响进行分析、预测

　　和评估，但对政策的环境影响评价并未涉及。在规划的环境影响评

　　价中，第七条也仅仅是指土地利用的有关规划，区域、流域、海域

　　的建设、开发利用规划，特别是对综合规划中地位最高、作用最大

　　的“国民经济和社会发展计划”并未纳入该法的适用范围。由此看

　　出我国环评立法思想还不够解放，无论从理论上或实践上都有必要

　　进一步充实，使环境影响评价从点源评价扩大到面源评价，从微观

　　层面到宏观层面进行评价。

　　2．2

　　环境影响评价缺乏替代方案

　　环境影响报告书是环境影响评价的书面形式，是其最终表现形式。

　　我国在环境影响评价制度中缺乏替代方案的规定，使评价单位进行

　　的环境影响评价实际上是“唯一”的可供选择的方案。这样就可能

　　使决策部门和公众无从选择，只能按照此方案做出评价，即使有别

　　的可供替代的方案，也只能按提供的唯一的方案进行评价，这样就

　　会使环境影响报告制度的作用降低。如果是对国家经济建设有益的

　　项目，一旦不能通过评估将会影响我国的经济发展，这样做虽然方

　　便了评价机构和开发建设单位，但却不利于实现我国环境影响评价

　　制度的真正目的。

　　2．3

　　评审体制的规定存在不足

　　《环境影响评价法》第九条规定，对规划的环境影响评价的具体范

　　围由国务院环境保护行政主管部门会同国务院有关管理部门规定，报国务院批准。第二十三条所列的三种建设项目的环境影响评价由

　　国务院环境保护行政主管部门负责审批。但对于第二十三条规定以

　　外的建设项目的环境影响评价文件的审批权限，由各省、自治区、直辖市人民政府规定。由于地方保护主义的存在，各地就有可能因

　　片面地追求经济利益而牺牲生态利益，尤其是牺牲与其邻近的它地

　　的生态利益，如在与它地接壤处建立废弃物仓库等。这样，一些不

　　符合生态要求的经济活动和其他活动项目，就有可能会通过各地自

　　己的审批而被准许付诸实施，使得环境影响评价的审批名存实亡。

　　2．4

　　环境评价的审批不健全

　　环境影响报告书或登记表由行业主管部门预审，没有行业主管部门

　　的，其环境影响报告书或登记表由具有审批权的环境保护行政主管

　　部门审批。在现行的环境影响评价制度中，规划的编制机关和审批

　　机关在某种意义上是重合的，这容易使政府为了地方、短期的目标

　　而作出不利于环境保护甚至蒙混过关的行为，滋生腐败。而建设项

　　目的环境影响评价文件又仅由环境保护行政主管部门审批，缺乏相

　　应的监督和控制机制，这就很有可能导致行政审批权力过大而引起

　　腐败的产生。

　　2．5

　　公众参与机制不健全

　　公众的参与是环境影响评价程序的重要组成部分。我国环境影响评

　　价制度从产生直到

　　1996

　　年，公众参与在一些重大的环境立法中都没

　　有体现，这也是造成我国环保领域有法不依、执法不严的原因之一。

　　近年来，我国在重大项目的环境影响评价中虽实行了公众参与机制，但广度、深度不够，且多数由公众积极、主动地表达自己的环境权

　　益要求；公众参与环境影响评价也只在环境影响报告书编制过程中

　　进行，而在政府审批决策时，很少组织听证会等形式的公众参与。

　　《环境影响评价法》对公众参与的规定较之于以前有了实质性进展，但该法对法律实践中必须明确的一些内容，如公众如何参与、通过

　　什么方式参与以及在哪些阶段参与、公众参与的范围、如何保障公

　　众参与等依然缺少具体规定。一般情况下，“环境影响评估制度的公

　　共参与强调愈早愈好，愈早期的参与，民众以及各界的关切较容易

　　有表现的空间。一旦评估工作已经完成，民众及各界对繁杂的数据

　　作评论，开发单位接受意见的可能性也大为降低”。

　　2．6

　　法律责任的不健全

　　建设单位、评价单位的环境影响评价结论以及对环保部门审批结论

　　进行监督管理和承担相应的责任的机制，在《环境保护管理条例》

　　中没有全面做出规定。在《环境影响评价法》中虽然规定了环保单

　　位、规划的编制单位、建设单位、审批部门的相应责任，但其中对

　　决策者的法律责任未作规定，这是一大缺陷，因为决策者在其中起

　　主导性的作用，没有决策的做出，将不会产生以后的责任问题，有

　　必要对其进行法律约束，设立责任制度。其在理论和实践的联系上

　　还存在欠缺，这就可能造成环境影响评价流于形式，极大地影响了

　　环境影响评价制度的实效。所以，此评价制度对于评审各个阶段的

　　有关单位和人员的法律责任规定还不是很明了，要对其有更细致的

　　规定。

　　完善环境影响评价制度的几点建议

　　3．1

　　增加对政策、法规等宏观性、战略性行为的环评活动

　　随着可持续发展战略的提出和实施，世界各国越来越多地把立法政

　　策以及替代方案等战略环评作为完善环评的重要内容，对政策、立

　　法等活动开展环评对决策科学化有重要意义。它可以超越少数政策

　　制定者的认识局限，全面地对环境进行影响评价。在此基础上，可

　　以及时对某项政策、法规进行修改和补充甚至终止，以防止在政策

　　上产生失误和误导，把立法、政策纳入环评之内，这是经济发展与

　　环境保护相协调的最好方法。

　　3．2

　　环评内容应引进替代方案机制

　　科学决策应遵循择优原则，即在决策的几个方案中权衡利弊，最终

　　确定最佳方案。在进行战略环境影响评价时，立法中应规定替代方

　　案的环境影响评价的内容，这样才能体现环境与发展综合决策和预

　　防为主的思想。国际趋势及国外的经验也表明，环境影响评价的核

　　心是替代方案的分析。环境影响评价所寻求的不是那些没有环境影

　　响的发展项目，而是旨在找出任何情况下在环境和社会经济方面都

　　是最佳的项目的方案。这就意味着所有可能的项目替代方案必须在

　　对一个具体项目做出承诺之前，对它的费用和效益进行审议，包括

　　方案、选址、技术、工艺和原材料等均需予以考虑。因此，根据环

　　境影响评价制度的实质内涵，在立法中应加强对有关替代方案的规

　　定，明确规定环境影响评价制度必须包括替代方案。

　　3．3

　　完善环境影响评价的评审体制

　　为了防止地方保护主义的干扰，使我国环境影响评价工作真正发挥

　　作用，建议采取两级评审体制，即被授权的中央级环境影响评价机

　　关和被授权的省级环境影响评价机关。前者主要负责中央政府政策、规划、计划的环境影响评价及跨省区的对环境有重大影响的区域环

　　境影响评价和项目环境影响评价的评审。剩余的环境影响评价由后

　　者负责，包括本省的政策、规划、计划的环境影响评价及区域环境

　　影响评价和项目环境影响评价等的评审。赋予两种环境影响评价的

　　审批结论具有同等的法律效力。其审批机关均为被专门授权的环境

　　影响评价审批机关，被专门授权的省级环境影响评价审批机关是被

　　专门授权的中央级环境影响评价审批机关在各省的派出机构，省级

　　环境影响评价审批机关直接受中央级环境影响评价审批机关的领导，并对其负责。立法还应加强对审批部门的法律约束，以保证环境影

　　响评价立法目的的实现

　　3．4

　　设立专门的环境审批机构以完善审批机关对规划的编制机关和

　　审批机关在某种意义上的重合问题应明确具体的编制机关，设立专

　　门的审批机构。使其二者明确分离，防止机构重合带来的权力重合

　　问题，并注意在其中加大专家和公众的意见所占的比重。其次，对

　　于建设项目的环评文件仅由环境保护行政主管部门审批的情况，应

　　加强对环评的组织管理。建立专门的建设项目审查委员会、环评专

　　家委员会和专家小组，负责建设项目的环评工作，审查意见必须作

　　出肯定或否定的结论，以此作为是否批准的依据。确保审批机关的

　　权威性、专业性、科学性，避免行政部门的不法干预。

　　3．5

　　建立有效的公众参与环评机制，增强可操作性

　　《环境影响评价法》第五条、第十一条、第二十一条等的规定对公

　　众、专家参与规划和建设项目环评的范围程序、方式和公众意见的

　　法律地位做了明确规定，但还应作以下完善。

　　(1)将原则性规定具体化

　　《环境影响评价法》第五条是原则性规定，缺少具体条文的支撑，给人造成“宣言是规定”的印象。我国其他法律对公众参与规定少

　　之又少。如有也只是原则性规定。建议将具体的操作性规范在制定

　　实施细则或有关行政法规、部门规章时予以明确。

　　(2)完善参与的具体程序

　　参与阶段越早，公众越有标准。我国应该在项目审查和范围界定程

　　序中引进公众参与，由环保部门具体负责组织，以利于整个参与程

　　序的公众性实现。建议在《环境影响评价法》实施细则的制定中对

　　听证会程序作出具体规定，建议健全听证会制度，以及更多的参与

　　形式，如来电、来信、来访等。

　　(3)明确处理公众意见的基本要求

　　为体现对公众知情权、参与权、监督权的尊重，不仅应赋予规划部

　　门和建设单位信息公开，及时征求公众意见等义务，还应考虑对规

　　划部门和建设单位回应公众意见的基本要求作出详细规定，确保公

　　众意见不至于被形式化处理，造成规划部门和建设单位“只听取，不采纳”的状况。

　　(4)参与主体组成要有代表性和广泛性

　　参与人既要有直接利益冲突的公众，也要有与建设项目无直接关系

　　的公众，既要有受项目实施影响的人，也要有规划编制和项目建设

　　单位的人，更要有专家学者。

　　(5)公众参与权能的司法保障

　　设立有关环境影响评价的司法审查制度，对主事机关在环评程序中

　　设有依照法律法规进行公众参与程序；造成信息损害或程序损害，或被认为有其他违法现象，有关利害关系人均可依法提起诉讼，为

　　公众参与权提供有效的司法保障。

　　3．6

　　健全环境影响评价监督机制和法律责任制度

　　由于环境影响评价是项目可行性研究的重要组成部分，为决策者提

　　供依据，是保证建设项目符合可持续发展的重要手段。如果不切实

　　履行环境影响评价制度而开工建设，就有可能造成对环境的巨大污

　　染和破坏，给社会和公众带来极大的危害。《环境影响评价法》主要

　　是采用行政处罚的手段来追究规划编制机关和审批机关的法律责任，而对决策者的法律责任却没有规定，不能有效地调动其督促履行职

　　责的积极性。

　　《环境影响评价法》对规划编制机关、建设单位以及为环评提供技

　　术服务的违法行为和违法人员均作出了明确的法律责任规定，但在

　　法律责任方面还需进一步完善。

　　(1)《环境影响评价法》对环评主体的规定应当细化

　　《环境影响评价法》对环评主体的规定过于原则，没有明确划分。

　　这样在实践中建设者、评价者、审批者就有可能不认真履行其法定

　　义务或法定职责，易造成环评流于形式而没有人承担责任的状况，极大地影响了环评制度的实效。因此，《环境影响评价法》应制定其

　　实施细则，细化三者的具体责任。

　　(2)对擅自开工建设造成环境污染和破坏要恢复原状

　　《环境影响评价法》第三十一条中增加的“恢复原状”，其中对于擅

　　自开工建设造成的环境污染或破坏并没有做出“恢复原状”的规定，仅仅要求用罚款来弥补环境损失是远远不够的，在追究法律责任中

　　只考虑到经济效益而忽视生态效益的重要性是违背可持续发展战略

　　思想的。

　　(3)应对未采纳公众意见造成严重后果的行为追究法律责任

　　编制机关和审批机关因没采纳公众意见、审查意见而造成的重大环

　　境危害的行为，仅要求说明是不够的，对无视公众意见而导致污染

　　或破坏环境的严重后果者，应追究其法律责任。

　　结语

　　环境影响评价制度的建立同我国经济建设一样，成绩与困难同在，挑战与希望并存。《环境影响评价法》的实施可以说是一项十分具有

　　挑战性的任务，它要求政府确立起更加公开民主的决策方式和程序。

　　实施中出现的各种阻力与问题，还有待于在实践中不断发现，不断

　　总结，及时解决。只要我们锐意改革，不断进取，发现问题，解决

　　问题，环境影响评价制度就会发挥环境管理的巨大作用，使我国环

　　境影响评价制度更加进步与完善。

篇四：预防为主原则在我国环境法中的体现与不足

　　关于我国环境影响评价制度的不足及其完善建议(1)

　　论文关键词：环境影响评价

　　法律制度

　　存在问题

　　建议

　　论文摘要：环境影响评价制度是环境保护的重要手段和措施，健全环境影响评价制度对于开展环境影响评价活动，促进我国经济和社会的可持续发展具有法律保障作用。然而，在实施环境影响评价实际工作中也出现了一些问题，存在一些不足之处。这些问题主要是：环境影响评价的范围过窄，缺乏替代方案，环境法规不完善，管理体制不健全等。针对这些问题提出了相应的对策和建议。

　　环境影响评价是一项与社会的政治、经济、文化和生活方式密切联系在一起的社会活动。大多数国家和有关国际组织已通过立法或国际条约采纳来实施环境影响评价，评价对象和范围已经涉及到具体的建设项目以及立法、规划计划、重大经济技术政策制定和开发区的建设等宏观活动。环境影响评价制度在我国作为经济建设活动所必须遵守的一项独立的法律制度，对经济建设的全面规划、工业发展的合理布局、新污染源的严格控制和老污染源的强化治理等均有着十分重要的意义。因此，我们应对环境影响评价制度高度重视，让其发挥应有的作用，促进环境事业的健康发展。

　　1环境影响评价制度在我国的发展

　　我国的环境影响评价制度是在借鉴国外经验，结合我国的具体国情的模式下逐步发展起来的。环境影响评价制度作为一项正式的法律制度首创于美国。继美国之后，瑞典、澳大利亚分别在1969年的《环境保护法》和1974年的《联邦环境保护法》中效仿美国规定了环境影响评价制度，随后西方各国陆续将这项制度推广开来。我国在1979年的《环境保护法》中吸取了国外的先进经验和有益做法，原则规定了扩、改、新建工程时，必须要提出环境影响报告书，这标志着环境影响评价制度的正式确立。1980年的《基本建设项目环境保护管理办法》规定了环境影响评价的程序、范围和内容。1981年和1986年又两度对该办法进行了修订，使之更加完善。进入20世纪90年代，我国的环境影响评价进入快速发展阶段，从1992年到1994年的3年间，执行的环境影响评价项目数分别为36366、34276和31476，分别占当年建设项目数的61％、57％和63％。1998年11月，国务院第10次常务会议通过了《建设项目环境保护管理条例》，并予发布实施，该条例对环境影响评价的分类、适用范围、程序、环境影响报告书的内容以及相应的法律责任等都做了明确规定。20XX年9月1日，《中华人民共和国环境评价法》正式出台，作为国家对环境影响评价制度的最高立法，它对环境影响评价制度做出了更加系统、完整和明确的规定，最终

　　从国家法律的高度肯定了这项制度。

　　2环境影响评价制度存在的不足

　　环境影响评价制度是“预防为主”原则的体现，是对传统发展模式和决策方式的改革，是保证社会持续发展，健全环境方面的管理制度，加强建设项目管理，防止新污染，维护生态平衡的有效措施，是现代环境法的主要内容，对于预防新的污染源出现有极为重要的意义。虽然我国在环境影响制度建设方面已经作了大量的工作，并且出台了《环境影响评价法》，但是从我国环境影响评价制度的实施情况来看，我国的环境影响评价制度还存在很多值得改进的地方，具体论述如下。

　　2．1环境影响评价的范围过窄

　　我国《环境影响评价法》第二条对环境影响评价的范围作了规定，主要是对规划和建设项目实施可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，但对政策的环境影响评价并未涉及。在规划的环境影响评价中，第七条也仅仅是指土地利用的有关规划，区域、流域、海域的建设、开发利用规划，特别是对综合规划中地位最高、作用最大的“国民经济和社会发展计划”并未纳入该法的适用范围。由此看出我国环评立法思想还不够解放，无论从理论上或实践上都有必要进一步充实，使环境影响评价从点源评价扩大到面源评价，从微观层面到宏观层面进行评价。

　　2．2环境影响评价缺乏替代方案

　　环境影响报告书是环境影响评价的书面形式，是其最终表现形式。我国在环境影响评价制度中缺乏替代方案的规定，使评价单位进行的环境影响评价实际上是“唯一”的可供选择的方案。这样就可能使决策部门和公众无从选择，只能按照此方案做出评价，即使有别的可供替代的方案，也只能按提供的唯一的方案进行评价，这样就会使环境影响报告制度的作用降低。如果是对国家经济建设有益的项目，一旦不能通过评估将会影响我国的经济发展，这样做虽然方便了评价机构和开发建设单位，但却不利于实现我国环境影响评价制度的真正目的。

　　2．3评审体制的规定存在不足

　　《环境影响评价法》第九条规定，对规划的环境影响评价的具体范围由国务院环境保护行政主管部门会同国务院有关管理部门规定，报国务院批准。第二十三条所列的三种建设项目的环境影响评价由国务院环境保护行政主管部门负责审批。但对于第二十三条规定以外的建设项目的环境影响评价文件的审批权限，由各省、自治区、直辖市人民政府规定。由于地方保护主义的存在，各地就有可能因片面地追求经济利益而牺牲生态利益，尤其是牺牲与其邻近的它地的生态利益，如在与它地接壤处建立废弃物仓库等。这样，一些不符合生态要求的经济活动和其他活动项目，就有可能会

　　通过各地自己的审批而被准许付诸实施，使得环境影响评价的审批名存实亡。

　　2．4环境评价的审批不健全

　　环境影响报告书或登记表由行业主管部门预审，没有行业主管部门的，其环境影响报告书或登记表由具有审批权的环境保护行政主管部门审批。在现行的环境影响评价制度中，规划的编制机关和审批机关在某种意义上是重合的，这容易使政府为了地方、短期的目标而作出不利于环境保护甚至蒙混过关的行为，滋生腐败。而建设项目的环境影响评价文件又仅由环境保护行政主管部门审批，缺乏相应的监督和控制机制，这就很有可能导致行政审批权力过大而引起腐败的产生。

　　2．5公众参与机制不健全

　　公众的参与是环境影响评价程序的重要组成部分。我国环境影响评价制度从产生直到1996年，公众参与在一些重大的环境立法中都没有体现，这也是造成我国环保领域有法不依、执法不严的原因之一。近年来，我国在重大项目的环境影响评价中虽实行了公众参与机制，但广度、深度不够，且多数由公众积极、主动地表达自己的环境权益要求；公众参与环境影响评价也只在环境影响报告书编制过程中进行，而在政府审批决策时，很少组织听证会等形式的公众参与。《环境影响评价法》对公众参与的规定较之于以前有了实质

　　性进展，但该法对法律实践中必须明确的一些内容，如公众如何参与、通过什么方式参与以及在哪些阶段参与、公众参与的范围、如何保障公众参与等依然缺少具体规定。一般情况下，“环境影响评估制度的公共参与强调愈早愈好，愈早期的参与，民众以及各界的关切较容易有表现的空间。一旦评估工作已经完成，民众及各界对繁杂的数据作评论，开发单位接受意见的可能性也大为降低”。

　　2．6法律责任的不健全

　　建设单位、评价单位的环境影响评价结论以及对环保部门审批结论进行监督管理和承担相应的责任的机制，在《环境保护管理条例》中没有全面做出规定。在《环境影响评价法》中虽然规定了环保单位、规划的编制单位、建设单位、审批部门的相应责任，但其中对决策者的法律责任未作规定，这是一大缺陷，因为决策者在其中起主导性的作用，没有决策的做出，将不会产生以后的责任问题，有必要对其进行法律约束，设立责任制度。其在理论和实践的联系上还存在欠缺，这就可能造成环境影响评价流于形式，极大地影响了环境影响评价制度的实效。所以，此评价制度对于评审各个阶段的有关单位和人员的法律责任规定还不是很明了，要对其有更细致的规定。

　　3完善环境影响评价制度的几点建议

　　3．1增加对政策、法规等宏观性、战略性行为的环评活

　　动

　　随着可持续发展战略的提出和实施，世界各国越来越多地把立法政策以及替代方案等战略环评作为完善环评的重要内容，对政策、立法等活动开展环评对决策科学化有重要意义。它可以超越少数政策制定者的认识局限，全面地对环境进行影响评价。在此基础上，可以及时对某项政策、法规进行修改和补充甚至终止，以防止在政策上产生失误和误导，把立法、政策纳入环评之内，这是经济发展与环境保护相协调的最好方法。

　　3．2环评内容应引进替代方案机制

　　科学决策应遵循择优原则，即在决策的几个方案中权衡利弊，最终确定最佳方案。在进行战略环境影响评价时，立法中应规定替代方案的环境影响评价的内容，这样才能体现环境与发展综合决策和预防为主的思想。国际趋势及国外的经验也表明，环境影响评价的核心是替代方案的分析。环境影响评价所寻求的不是那些没有环境影响的发展项目，而是旨在找出任何情况下在环境和社会经济方面都是最佳的项目的方案。这就意味着所有可能的项目替代方案必须在对一个具体项目做出承诺之前，对它的费用和效益进行审议，包括方案、选址、技术、工艺和原材料等均需予以考虑。因此，根据环境影响评价制度的实质内涵，在立法中应加强对有关替代方案的规定，明确规定环境影响评价制度必须包括替代

　　方案。

　　3．3完善环境影响评价的评审体制

　　为了防止地方保护主义的干扰，使我国环境影响评价工作真正发挥作用，建议采取两级评审体制，即被授权的中央级环境影响评价机关和被授权的省级环境影响评价机关。前者主要负责中央政府政策、规划、计划的环境影响评价及跨省区的对环境有重大影响的区域环境影响评价和项目环境影响评价的评审。剩余的环境影响评价由后者负责，包括本省的政策、规划、计划的环境影响评价及区域环境影响评价和项目环境影响评价等的评审。赋予两种环境影响评价的审批结论具有同等的法律效力。其审批机关均为被专门授权的环境影响评价审批机关，被专门授权的省级环境影响评价审批机关是被专门授权的中央级环境影响评价审批机关在各省的派出机构，省级环境影响评价审批机关直接受中央级环境影响评价审批机关的领导，并对其负责。立法还应加强对审批部门的法律约束，以保证环境影响评价立法目的的实现。

　　3．4设立专门的环境审批机构以完善审批机关对规划的编制机关和审批机关在某种意义上的重合问题应明确具体的编制机关，设立专门的审批机构。使其二者明确分离，防止机构重合带来的权力重合问题，并注意在其中加大专家和公众的意见所占的比重。其次，对于建设项目的环评文件仅

　　由环境保护行政主管部门审批的情况，应加强对环评的组织管理。建立专门的建设项目审查委员会、环评专家委员会和专家小组，负责建设项目的环评工作，审查意见必须作出肯定或否定的结论，以此作为是否批准的依据。确保审批机关的权威性、专业性、科学性，避免行政部门的不法干预。

　　3．5建立有效的公众参与环评机制，增强可操作性

　　《环境影响评价法》第五条、第十一条、第二十一条等的规定对公众、专家参与规划和建设项目环评的范围程序、方式和公众意见的法律地位做了明确规定，但还应作以下完善。

　　将原则性规定具体化

　　《环境影响评价法》第五条是原则性规定，缺少具体条文的支撑，给人造成“宣言是规定”的印象。我国其他法律对公众参与规定少之又少。如有也只是原则性规定。建议将具体的操作性规范在制定实施细则或有关行政法规、部门规章时予以明确。

　　完善参与的具体程序

　　参与阶段越早，公众越有标准。我国应该在项目审查和范围界定程序中引进公众参与，由环保部门具体负责组织，以利于整个参与程序的公众性实现。建议在《环境影响评价法》实施细则的制定中对听证会程序作出具体规定，建议健全听证会制度，以及更多的参与形式，如来电、来信、来访

　　等。

　　明确处理公众意见的基本要求

　　为体现对公众知情权、参与权、监督权的尊重，不仅应赋予规划部门和建设单位信息公开，及时征求公众意见等义务，还应考虑对规划部门和建设单位回应公众意见的基本要求作出详细规定，确保公众意见不至于被形式化处理，造成规划部门和建设单位“只听取，不采纳”的状况。

　　参与主体组成要有代表性和广泛性

　　参与人既要有直接利益冲突的公众，也要有与建设项目无直接关系的公众，既要有受项目实施影响的人，也要有规划编制和项目建设单位的人，更要有专家学者。

　　公众参与权能的司法保障

　　设立有关环境影响评价的司法审查制度，对主事机关在环评程序中设有依照法律法规进行公众参与程序；造成信息损害或程序损害，或被认为有其他违法现象，有关利害关系人均可依法提起诉讼，为公众参与权提供有效的司法保障。

　　3．6健全环境影响评价监督机制和法律责任制度

　　由于环境影响评价是项目可行性研究的重要组成部分，为决策者提供依据，是保证建设项目符合可持续发展的重要手段。如果不切实履行环境影响评价制度而开工建设，就有可能造成对环境的巨大污染和破坏，给社会和公众带来极大的危害。《环境影响评价法》主要是采用行政处罚的手段来

　　追究规划编制机关和审批机关的法律责任，而对决策者的法律责任却没有规定，不能有效地调动其督促履行职责的积极性。

　　《环境影响评价法》对规划编制机关、建设单位以及为环评提供技术服务的违法行为和违法人员均作出了明确的法律责任规定，但在法律责任方面还需进一步完善。

　　《环境影响评价法》对环评主体的规定应当细化

　　《环境影响评价法》对环评主体的规定过于原则，没有明确划分。这样在实践中建设者、评价者、审批者就有可能不认真履行其法定义务或法定职责，易造成环评流于形式而没有人承担责任的状况，极大地影响了环评制度的实效。因此，《环境影响评价法》应制定其实施细则，细化三者的具体责任。

　　对擅自开工建设造成环境污染和破坏要恢复原状

　　《环境影响评价法》第三十一条中增加的“恢复原状”，其中对于擅自开工建设造成的环境污染或破坏并没有做出“恢复原状”的规定，仅仅要求用罚款来弥补环境损失是远远不够的，在追究法律责任中只考虑到经济效益而忽视生态效益的重要性是违背可持续发展战略思想的。

　　应对未采纳公众意见造成严重后果的行为追究法律责任

　　编制机关和审批机关因没采纳公众意见、审查意见而造

　　成的重大环境危害的行为，仅要求说明是不够的，对无视公众意见而导致污染或破坏环境的严重后果者，应追究其法律责任。

　　4结语

　　环境影响评价制度的建立同我国经济建设一样，成绩与困难同在，挑战与希望并存。《环境影响评价法》的实施可以说是一项十分具有挑战性的任务，它要求政府确立起更加公开民主的决策方式和程序。实施中出现的各种阻力与问题，还有待于在实践中不断发现，不断总结，及时解决。只要我们锐意改革，不断进取，发现问题，解决问题，环境影响评价制度就会发挥环境管理的巨大作用，使我国环境影响评价制度更加进步与完善。

篇五：预防为主原则在我国环境法中的体现与不足

　　浅论我国现行环境保护法中法律责任规定之不足

　　与完善

　　论文关键词：环境保护法；法律责任；不足；完善

　　论文摘要：时代的呼唤以及法本身存在的问题使得我国环境保护法必须予

　　以修改完善。环境保护法中法律责任的规定必须体现其基本精神和指导价值，但是我国环境保护法中法律责任的规定存在定位不准、主体狭窄、内容模糊、失衡等情况。必须以确立环境责任、义务本位为出发点，着手完善环境保护法

　　的基本原则、制度和方法，才能实现其应有目的，才能保障人与自然的和谐以

　　及经济社会的可持续发展。

　　环境法律责任制度是环境法律制度的一个必不可少的组成部分，没有环境

　　法律责任制度作保障，环境法律、法规设定的各种环境义务就如同“环境道德”

　　的宣示，难以实现其调整社会关系的功能，更难以实现环境法的立法目的。法

　　律在规定权力、权利和义务的同时必须明确相应的法律责任，以规范或约束权

　　力、权利的行使以及义务的履行，防止权力、权利的滥用或玩忽以及义务的懈

　　怠而保障正常的社会秩序得以维护。

　　一、环境保护法中的法律责任定义及特征

　　关于法律责任的定义，在目前法学界存在有如下几种观点：处罚说；后果

　　说；责任说；否定性评价说；义务说；负担说；等等。义务通常被解释为公民

　　或法人按法律规定应尽的责任，可见责任与义务是存在重合之处的，责任比义

　　务具有更广泛的意义。笔者认为上述观点都不能完全明确法律责任之应有内涵。

　　基于对责任与义务关系的分析理解，笔者认为在传统的规范性法律文件中，除

　　了专章明确的法律责任外，其他的义务性或职责(政府的义务)性规范也可以理

　　解为法律责任规范。因此，法律责任是指法律规定的公民或法人应当履行的行

　　为，以及违反法律规定而由国家机关强制责任者承受的否定性评价或相应的处

　　罚、惩罚或制裁。

　　那么，环境保护法中的法律责任就是指在环境保护法中规定的公民或单位

　　应当履行的行为，以及违反法律规定或虽未违反法律规定造成环境污染或破坏

　　的，而由国家机关强制责任者承受的否定性评价或相应的处罚、惩罚或制裁。

　　综合对此概念以及对环境保护法本身的分析，可以总结出环境法律责任的

　　几个特征：（1)是基于法律的明文规定，而不是基于某个人或单位的意志随意确

　　定的。（2)法律责任包含两种含义：一是法定的公民或单位应当履行的行为；二

　　是责任者应当承受的否定性评价或相应的处罚、惩罚或制裁。（3)法律责任从形

　　式上来说包含环境民事责任、环境行政责任和环境刑事责任。（4)环境责任主体

　　包含一切社会主体，而不是其中的某一部分。（5)承担不利法律后果的责任者之

　　行为不一定违反法律规定。（6)追究不利后果法律责任的机关是相应的行政机关

　　以及司法机关。（7)追究不利后果法律责任实行的是无过错责任原则。

　　但是经过比较分析，笔者发现在我国现行环境保护法中法律责任的规定却

　　不够全面、不够明确具体，甚至在某些方面存在着失衡与不足。

　　二、我国现行环境保护法中法律责任规定的不足分析

　　我国现行的环境保护法本身就存在着诸多不足之处，虽然它曾经发挥过自

　　己应有的历史作用，但是“在经历了二十年的环境和社会变迁之后，在经历了

　　法律规范与社会实践之间的相互适应和检验之后”，它已经凸现出诸多不足与

　　缺陷，在各项单行环境法律不断完善的情况下，“已无法含摄和统领整个环境

　　法律体系的内容和精神，无法对环境法的各个领域进行综合与协调”。另外，《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环保法》）仅六章，四十七条，格

　　式简单，内容笼统，如此“痩身”似有立法应付之嫌，那么其中的法律责任之

　　规定存在缺陷也就不足为奇了。

　　(一)责任标准定位业已不准

　　1.我国现行环境保护法实际上就是一部污染防治法，环境保护法通篇都在

　　倾斜性地叙述污染防治与处罚。《环保法》第1条就总纲性地明确提到“防治

　　污染和其他公害”，第四章虽名为防治污染和其他公害，但从第24条至第34条都是在强调如何防治污染，而对其他公害没有提及，对于什么是公害以及公

　　害包含的范围更是没有提及，造成了真正有公害发生时而于法无据。第五章法

　　律责任中大多规定的是造成污染应当承担的不利后果和承受方式以及强调环保

　　行政主管机关对污染环境者而享有的管理权限。这就给人们这样一个“印

　　象”——环境保护法中的法律责任仅为：污染者因其不法的污染行为而应承担

　　不利后果，环保行政主管机关因此应当履行相应的防治职责。而随着社会和自

　　然状况的不断改变，环境法不应再是简单的环境管理法，不应再是污染防治法，也不应是污染防治法加自然资源保护法，而应是以环境承载力为基础性判断、以循环型社会为路径的确保人与自然和谐的基本法。

　　2.环境保护法中确立的是行政机关(特别是环境保护行政主管部门）的“权

　　力本位观”。虽然环境保护需要确立政府机关一定的权力，但这种观念对政府

　　的不利行为规范或约束力要小得多，因为他们很难自己放弃已经既得的权力利

　　益。如《环保法》第二章体现的是环保行政主管机关对环境污染的行政监督管

　　理职权，即使在第三三章和第四章中规定各级人民政府及相应主管部门的保护

　　和改善环境及防治环境污染职责时，给人的感觉仍然是其有权做什么。

　　3.环保责任的确立着重以是否造成污染、造成污染的程度、是否违反了法

　　律规定为标准，而轻视人类生活所需耍的环境质量的保障和提高。虽然《环保

　　法》第16条规定，地方各级政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改

　　善环境质量，但“质量”

　　一词仅仅是作为一句口号被提出.因为具体情况是政

　　府哪个部门负责或是整个政府负责?本辖区的环境质量标准如何?环境质量本身

　　如何界定?应当采取哪些措施来改善环境质量?环境质量的改善与否应当以什么

　　为标准？

　　(二)责任主体规定狭窄

　　基于前述分析，给了人们另外的错觉——有关环境事宜就是环境保护主管

　　部门的事情，和其他行政部门好像关系不大或没有关系，因此，对其他政府部

　　门的权力未有充分体现，更不用说规定它们的职责了，这应该是因为环境保护

　　法是由国家环境保护主管部门主导制定的缘故；而环境污染就是环境相对人(特

　　别是企事业单位，因为环境保护法中提到的均是对企事业单位的环境污染行为

　　的管制。好像自然人个人没有这么大的能力吧?)造成的，而忽略了所有社会主

　　体均应是环境污染的实施者和环境责任的承担者。事实上很多国有公司、企业

　　造成的资源减少、资源浪费和环境污染及其他公害更为明显，政府部门的相关

　　决策效应造成的环境损害更为严重。

　　(三)责任内容规定上不明确、不全面，甚至存在着失衡和缺陷

　　1.受传统“宜粗不宜细”立法思想影响，我国现行环境保护法用词简单、笼统，根本不能表达所需要表达的立法意思，概念的范围和内涵没有界定，使

　　得权力(利)和责任主体模棱两可，造成了好像都有责任，实则谁也没有责任的

　　局面，同时还造成责任内容和标准上的理解混乱。

　　2.我国环境保护法没有或很少规定环境主管部门之外的其他相关部门的职

　　责，对然人的环境责任也未详尽规定，企事业单位应当履行的环境责任只是

　　在作为一种环境主管机关行政职权相对面，而对其具体职责很少体现。同时因

　　为权力本位观的影响，环境保护法对环境行政主管部门和其他主管部门在环境

　　法律关系中的环境责任几乎没有体现。

　　3.在《环保法》第五章法律责任中，只是着重规定了企事业单位违法造成

　　污染或其他事故应当承担的不利后果，对环境侵权和环境侵害法律适用无过错

　　责任原则未作明确规定，与民法通则存在不一致之处。对环境行政主管部门应

　　承担的不利法律后果只在第45条作了概括性规定，根本不具有可操作性，如根

　　据特别法优于普通法的规定，环境保护法中规定：“构成犯罪的，依法追究刑

　　事责任”。但是能够构成犯罪的构成要件在环境保护法中根本不存在，因为没

　　有规定这些单位具体应当履行的职责内容，追究刑事责任则显得于法无据。另

　　外第43条也规定了企事业单位应当承担的刑事责任，但在现实中也不容易操作

　　或操作比较混乱，因为对其主观过错(故意或过失)无法进行精确判断。最近在

　　浙江省宣判的造成水污染的盐城市标新化工有限公司法定代表人胡文标以及该

　　公司生产负责人T月生以“投放危险物质罪”定罪就是一个典型例子，而其他

　　很多相近案例却是仍以重大环境污染事故罪论处。同时在这一章中的不利后果

　　形式上和其追究规定也有不足之处，如将罚款作为贯穿始终的一个方法，似乎

　　只有罚款才能杜绝和防止污染的发生，致使实践中用罚款解决一切问题，对涉

　　刑案件也不予转交，而且对罚款的幅度也没有一个规范。另外.有一些罚款额

　　度小，违法成本低，守法成本高，导致违法者不断增多；“警告”的实施力度

　　不强，致使惩罚和制裁的目的不能实现；污染治理法律责任不完善，在责任形

　　式上依赖行政处罚，缺乏配套的民事、刑事责任，既不利于受害人的追偿，也

　　无法对恶意偷排、反复违法的行政相对人形成威慑。①污染治理的措施和步骤

　　没有规定，治理的过程，特别是治理后的情况缺乏相应的监督规定或者是规定

　　因为主管部门的懈怠或故意所为而流于形式。在追究相关人责任方面，缺乏对

　　公众的民主参与制度、对公害的追偿制度和环境公益诉讼制度的规定。在环境

　　诉讼时效的规定上也过短，根本不足以发现和解决环境污染和其他公害问题。

　　②4.《环保法》第4条规定的“使环境保护工作同经济建设和社会发展相协

　　调”，显然是以经济发展为前提的，环境保护工作应当为经济发展让路。这同

　　***同志强调的可持续发展思想以及“十一五”规划体现的二者兼顾的思想

　　已经不相符合。

　　三、我国环境保护法修改应遵循的原则

　　人类在环境状况不断恶化的情况K，逐渐地认识到应当不断加强对其行为

　　的约束。况且，环境法已经进人到第三个阶段即循环型社会法时期，③那么，我国环境保护法的定位也应当从“防治、管理”转向“规范各等人之行为和实

　　现人与自然的和谐”，向“具有很高的效力和权威，而且体系宽阔，包容性强，调整范围广，能够含摄和覆盖整个环境法律领域，从而能够对整个环境立法体

　　系进行指导、协调、综合与统一，根本上解决环境基本法缺失的问题”的方面

　　yn

　　口。

　　我国环境法领域中存在着“权利本位”与“义务本位”的变换与争论，以

　　吕忠梅教授和陈泉生教授为代表的学者主张权力(利)本位，以徐祥民教授为代

　　表的学者主张义务本位。笔者认为在具有欲望和独立意识的人类社会中，“可

　　以获得利益”的权力的存在必然导致对权力的无限追逐和争夺，这种情况在我

　　们国家的环境保护法律实践中己经出现，“公地悲剧”和环境资源领域的“乱、滥”现象严重。而义务本位说遵循了客观的自然规律，并以环境科学为基础，通过环境资源极限与分配来设置人们的权力(利)和责任，用限制性的措施防范

　　人们放纵自己的牟利欲望，履行持续利用资源、保护环境的义务，更好地调和

　　人与!II然的矛盾，解决环境问题，实现人与自然的和谐，①实现整个社会的可

　　持续发展。因此，义务本位或责任本位应作为环境保护基本法的出发点，通过

　　全面、详尽、公正地确立国家、单位以及公民个人在环境法律关系中的责任，促进和保障环境权的实现。

　　四、环境保护法中的法律责任之完善与保障

　　近年来修改环境保护法的呼声R益高涨，诸多学者、专家或国家机关工作

　　人员都献言献策。在这样的大环境下，立法、司法、执法、守法等各个环节的

　　正确、合理规范和设置都非常重耍。在目前诸多单行环境立法大量出台的情况

　　下。环境法的修改尤其是环境法律责任的修订更需斟酌。基于此，笔者认为可

　　以从以下几方面予以完善：

　　首先是环境责任的确立。环境容量的有限性决定了人类对环境的需求必须

　　受到限制。这种来自自然的限制反映到社会关系中表现为与人们的利益扩张心

　　理相冲突的两种要求：其一，整体的环境利益要求每个分享环境利益的社会主

　　体对环境尽维护的责任，包括同过分使用环境的人作斗争、反对不当环境决策

　　的实施等。其二，要求“从我做起”。我们要对环境的保护和改善尽义务，包

　　括不污染和少污染的义务、提取自然资源服从科学规律的义务等。“环境责任

　　和环境义务不是某一种或某几种社会主体特有的，他们属于所有的社会主体，包括自然人、企事业单位、地方和城镇政府、国家等。各种主体都在一定的自

　　然环境中存在，都对由一定的环境区域，如聚落、流域等所决定的环境共同体

　　负有不可推卸的责任，都有义务为环境保护有所付出或有所克制。?天下兴亡，匹夫有责?这句话来表达环境保护责任和义务的普遍性是再贴切不过了。”

　　”

　　总的来说就是环境保护法的法律责任的确定应当采用责任、义务本位说，而且

　　是普遍的责任和义务，即环境保护既是企事业单位的责任，也是广大公民的责

　　任。更是政府的责任。政府不但应在保护环境方面履行自己应尽的义务，同时

　　也应承担其经营或决策行为而造成污染的不利后果。为了保障此责任的实现，在政府相关主管机关或部门可以实行“首长负责制”，即首长负责其单位的职

　　责履行，同时承担可能的不利后果，比如说“谁审批、谁负责、谁承担”。当

　　然环境责任的确立不但需要立法予以保障，同样需耍加强环境意识的宣传教育，促进所有单位和自然人环境保护意识的提高。

　　其次，环境法律责任需要明确和具体，在立法形式及措辞上要有所提高。

　　在立法模式及内容上，可以先行让学者立法，然后对立法机关的立法和学者立

　　法进行比较对照，制订适合于形式和形势需要的环境保护法。这在德国已经取

　　得了成功，我国台湾地区也采用了这种方式，目前我国大陆一些学者已经对此

　　进行了相关探讨，并取得了一定成果。因此，环境保护法的修改完善已经具备

　　了基础和条件。

　　最后是环境法律责任的保障途径。环境法律责任的设置应以保障人与自然

　　和谐与可持续发展、以实现生态型和环境友好型社会为目标和基本指导思想。

　　当然，这也绝不是要求把所有的可以实现此目的的事务都纳入其中，而是有一

　　定范围的取舍。因此，我们需要确立环境保护法的环境保护工作为基础、预防

　　为主、防治结合、综合治理、开发者养护、污染者治理、公众参与等基本原则，以及环境资源规划、预防、规制、经济、引导和救治制度；建立环境污染防治、资源保护、环境退化防治和生态保护法相结合的法律体系；实行环境规划、环

　　境许可、环境税制、环境监测、环境信息、环境影响评价、清洁生产与循环经

　　济促进、环境教育、环境诉讼、环境民主等调整和保障方法。

　　总之，我国环境保护法的发展历程较短，其中法律责任的确立存在一定的

　　不足，而对其改善因为政治、经济、人文等诸多因素，也有一定的困难。而且

　　其中很多与民法、刑法、行政法、经济法等领域的规定有竞合现象需要克服，社会的不断发展也要求对法律责任的规定有一个弹性空间。当然，目前很多学

　　者均提出我国现行环境保护法应予修改而上升为环境保护基本法，那么其中法

　　律责任条款的规定也应以此为契机做出“统领”性的修改。

篇六：预防为主原则在我国环境法中的体现与不足

　　论我国环境法的基本原则

　　环境法的基本原则是指环境法所确认并体现的反映环境法本质和特征的基本原则。它贯穿于整个环境法体系，对贯彻和实施环境法具有普遍的指导作用。由于在我国环境法还是一门新兴的法律学科，目前学术界对其基本原则争议颇多，至今对其具体内容没有形成共识。但是，对于环境法的基本原则的重要性，却是没有异议的。

　　一、环境法基本原则确立的意义

　　(一)环境法的基本原则是环境法的核心和灵魂

　　环境法成为一个独立的法律部门的基本依据是其具有独特的法律调整对象与法律调整方法。其中，基本原则属于调整方法的范畴，是调整方法的重要组成部分。确立完备的环境法基本原则对于环境法独立性的实现具有重要作用，使其具备法理基础。环境法基本原则指导着环境立法、司法和执法，遇到新问题、新情况，可以根据环境法的基本原则体现的精神来进行处理。

　　(二)环境法的基本原则具有弥补功能

　　由于法律上环境概念的不确定性以及环境法调整范围的相对性，具体法律规范对环境法律关系的调整不可能面面俱到，需要通过适用环境法的基本原则予以弥补。正如在处理民事案件时，在没有法律的明文规定的情况下，通常援引公平原则和诚实信用原则等来弥补法律之不足。我国环境法体系还很不成熟，相关的法律规范非常欠缺，如果没有完善的基本原则作为后盾，会使其处于尴尬境地。

　　(三)环境法的基本原则对环境立法作用重大

　　随着经济与社会的发展，一些新型的环境关系需要纳入环境法调整规范，而具体立法可能一度滞后，在这种情况下，根据环境法基本原则的要求，可以推动立法进程，亦可以直接适用有关的法律规定。所以，环境法的基本原则对于环境立法具有指导作用。

　　(四)环境法的基本原则可以防止法律滥用

　　环境法律规范内容非常庞杂，在法律的实施中容易产生一些偏差。例如，过分重视一些环境技术法律规范，可能导致“法律役于技术”的歧途;其次，环境问题与其他社会问题相比，具有高科技背景与决策风险，涉及广泛的利益冲突与决策权衡;此外，还有一些现实问题，由于种种原因，在现阶段可能并不适宜用法律来调整。在这些情况下，脱离环境法的基本原则而片面地运用具体的法律规范，可能会减损法律适用的效率，甚至造成法律的滥用。

　　可喜的是我国环境法的基本原则在不断演变和发展，从国务院召开第一次全国环境保护会议之后颁布第一个环境保护文件《关于保护和改善环境的若干规定(试行草案)》(1973年)，规定环境保护32字方针“全面规划、合理布局、综合利用、化害为利、依靠群众、大家动手、保护环境、造福人民”，至今经历30余年的发展过程，我国环境法的基本原则已经从单项的基本原则发展成为科学体系;适用范围在不断调整和扩大;含义和内容也在改进和深化。

　　环境法的基本原则担当着支撑环境法的重任，在目前环境法蓬勃发展的大好形势下，对于其基本原则构建应该审慎和明确，笔者呼吁尽快在学术界达成关于环境法基本原则的共识，以推进环境法的发展进程。

　　二、环境法基本原则确立的依据

　　笔者认为，环境法基本原则的确立，至少应该考虑以下几个方面：

　　(一)环境法的基本原则是环境法基本特点的体现，是环境法所特有的原则

　　环境法的基本原则应该是环境法作为一个独立的法律部门所特有的原则，所以不能把环境法的基本原则与一般的立法原则、司法原则或其他的法律原则混为一谈，尤其不能与其他部门法的基本原则相混淆。法律之间有些通用的原则或是共同原则，也是指导环境立法执法等的一般原则，是必须遵守的，但是，不可以称之为环境法的基本原则。

　　有学者提出“国家干预原则”也是环境法的基本原则，认为我国历来十分重视国家对开发利用环境的干预，将环境管理作为国家的一项基本职能，并设立了相应的环境管理机构，授予其必要的权力来实现这一职能。笔者认为，国家干预原则作为环境法的基本原则比较牵强，因为它并不能体现出环境法独有的特色。所有的法律，无不是由国家制定或认可，并由国家强制力保证其实施。民法、刑法、行政法等等，有哪一部法律能够缺少国家的干预?而且，环境法历来与行政法具有千丝万缕的联系，过分强调国家干预，弊大于利。

　　(二)环境法的基本原则贯穿整个环境法，具有普遍指导意义

　　环境法的基本原则必须是在环境法律体系中得到广泛使适用，构成环境法的基础和核心，并且适用于环境法体系的各个环节和所有领域、一切效力范围的原则，而不是仅仅适用于某个环节、某个领域的具体原则。环境法基本原则的特点在于它的指导性或原则性，其贯彻实施需要通过具体的法律条文、法律规范或者法院的判决等等加以具体化。环境法的基本原则是对环境立法、执法、司法精神的高度概括和总结，因此应该相对集中，不宜过多和分散。而且要把环境作为一个整体加以保护,对于各环境要素要联系起来进行综合考量。

　　(三)环境法的基本原则是由环境法规定、确认或体现的

　　环境法的基本原则的表现形式可以是直接明文规定于环境立法之中，例如《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环境保护法》)第四条规定的“协调发展原则”;也可以是通过一个或几个具体的法律条文规定间接加以体现，如《环境保护法》第十三条规定的环境影响评价制度，体现了“预防为主”原则。一般说来，环境单行法不对基本原则作明文宣示，而是通过对具体的环境法律制度的规定，比较隐晦地表现出基本原则的指导性以及对基本原则的从属性。另外，由于立法的相对滞后，可能暂时没有规定或体现出基本原则，有些甚至与我们追求的价值背道而驰，但是基本原则可以推动立法，可以通过制定新法、修改旧法等来实现环境法基本原则的实现。

　　(四)环境法的基本原则既不宜过于宽泛，也不宜过于具体

　　首先，环境法的基本原则应该是可操作的原则，内容应该明确，不能只是宣言性的口号。笔者不赞成将可持续发展作为环境法的基本原则予以确立，因为可持续发展只是一个指导方针，对我国具有普遍指导意义，但是作为一项部门法的

　　基本原则，既不能体现环境法的特色，也不能直接落实，因为其内涵过于宽泛。而“协调发展原则”则可以作为可持续发展原则的细化，强调环境保护与经济发展、社会进步同步进行，是比较可取的。其次，环境法的基本原则不能过于具体，原则与制度或者其他规定不同，它具有指导性，所以应该相对抽象，不仅对现实的法律关系进行调整，而且应该在长期范围内都具有现实指导意义。过于具体化的制度不能称之为原则，一条一条看似完整，实际上是缩小了基本原则的范围。比如仅仅规定“污染者负担”原则，虽然表现出对污染问题的重视，但是此原则却没有全局性的指导意义。最近有学者又提出“环境资源的开发、利用与保护、改善相结合的原则”，看似是对“污染者负担”原则的补充与完善，实际上又犯了同样的错误。以前我们重视污染防治，今天我们又侧重资源保护，但是我们的基本原则却不能因为我们看法和注意力的改变而任意改变，也就是下面要讨论的问题。

　　(五)环境法的基本原则要具有前瞻性和相对稳定性

　　人们对环境问题的认识存在一个过程，因此在法律上进行调整，不可能一开始就尽善尽美。立法可以逐步完善和改进，但是环境法的基本原则却不允许存在滞后。这就要求我们在确立环境法的基本原则之时，要具有前瞻性。任何原则、制度或者法律规定等等都不可避免时代特色，这一点无可厚非。即使《环境保护法》中规定的立法目的也是如此：为保护和改善生活环境和生态环境、防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展。随着我们的认识水平的提高和历史条件的变化，我们可能会对此立法目的进行修改。还有各个环境单行法中不合时宜的规定都会被时代所淘汰。但是，法律的基本原则作为法律

　　的支柱，不能任意更改。因此，环境法的基本原则必须保持相对稳定性。正如民法的基本原则：平等原则;自愿原则;公平原则;诚实信用原则和禁止权利滥用原则。我们说这五条基本原则体现了民法的特点，涵盖了整个民法领域，而且为民法的基本法与单行法等规定或体现，相互之间和谐统一且完备，对实践具有很强的指导意义，可视为是民法永恒追求的价值和原则。环境法的基本原则也应该如此，什么是环境法应追求的，什么是至少我们预料范围内正确的，什么是完整齐备的，什么是可行的等等。真理、价值这样的理念应该在基本原则之中体现。我们无法预知将来发生的具体情况和可能出现的问题，但是我们可以用基本原则来指导。换言之，环境法的基本原则应该是在环境法领域“放之四海皆准”的。而且，环境法的基本原则应该成为构成环境法的充要条件。一方面，要考虑完备性，从中央到地方，从单位到个人;从立法到司法再到执法;从实体到程序等等各个领域、各个方面都要考虑全面。另一方面，要考虑其必要性，每一个原则都是必需的，缺一不可。总之，如果说环境法是一个完整的球形，那么环境法的基本原则应该构成其框架，而不是一个或几个单薄的面。它可能不会面面俱到，但是一定在每一个领域都会有关联。

　　三、环境法的基本原则

　　根据以上确立依据，笔者认为环境法的基本原则如下：

　　(一)协调发展原则

　　即环境保护与经济、社会发展相协调原则，指的是环境保护与经济建设和社会发展统筹规划、协调发展，实现经济效益、社会效益和环境效益的统一。[5]《环境保护法》第四条明确规定：国家制定的环境保护规划必须纳入国民经济和社会

　　发展计划，国家采取有利于环境保护的经济、技术政策和措施，使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调。

　　该条原则反映了可持续发展的要求，体现了可持续发展理论中发展与限制两方面的内容，反映了环境法的本质与特征，体现了环境法的价值取向，符合环境法的发展趋势，并且具有实际可操作性。从表面上看，可持续发展是一种长久、稳定的发展，是从纵向历史过程对发展提出的要求，是既满足当代需求、又满足后代需要的发展;协调是指环境保护和经济发展必须结合起来处理，协调发展是一种多头、并行的发展，是从横向关系对环境保护和社会发展提出的要求，是既满足经济社会的需要、又满足环境保护的需要的发展。

　　贯彻和落实协调发展原则的前提是正确理解环境保护与经济、社会发展的关系，也就是正确处理保护和发展的关系。发展是硬道理，保护也是硬道理。没有保护就谈不上真正的发展。实践中存在的问题就是经济发展与环境保护的矛盾凸现，很多情况下经济发展都是以资源浪费和破坏、环境污染为代价，纵观世界，每个国家都是站在本国利益的立场上，以别国资源破坏和环境污染换取自己国家的经济发展。在保护和发展遇到冲突的时候，多数情况下是侧重发展的。所以很多“悲观派”认为保护和发展就是一对矛盾，要保护就要牺牲发展。所以要想真正实现环境保护，就要实行经济零增长。“乐观派”认为经济发展，科学技术进步，环境问题就会自然而然地得到解决。我们要正确认识保护与发展的关系，这里所讲的“发展”，指的应该是可持续发展;那么，以牺牲环境换得的经济、社会发展，并不是真正的发展，甚至可能是倒退。所以我们应该用全面、整体、长远的眼光看问题。我们所要实现的目标，是全球的、世代的可持续发展。这就要求

　　我们在确立经济、社会发展目标时，把环境保护规划考虑进去;在开发、利用自然资源的时候，要限量开发、合理利用，考虑对生态的影响以及考虑环境的承载力;在生产过程中落实“清洁生产”，提高资源的利用率，使用清洁能源，减少废弃物的排放，并且最大限度地回收利用各种废料;要维护生态系统的完整性;当环境退化变为不可避免的时候，必须采取措施将其减至最低限度;最大限度利用环境改善与经济、社会发展之间的互补性;把环境效益和社会效益结合起来，作为一个整体来研究。

　　实际上，我们可能无法完成环境保护与经济、社会发展的完美结合，但是至少，要努力找到两者之间的平衡点，我们强调的是彼此协调、共同发展。只要它们之间的价值取向是一致的，我们在制定规划和具体操作的时候能够落实得好，强调共同利益，协调发展还是可以实现的。

　　在落实协调发展原则时，应该注意以下几个问题：

　　首先，在决策领域，应当加强环境与发展的综合决策。各级决策部门应当在进行经济、社会发展重大决策与制定国民经济和社会发展计划过程中，必须对环境保护与经济、社会发展加以全面考虑、统筹兼顾、综合平衡、科学决策。正如《21世纪议程》所指出的：“如果要使环境与发展成为经济和政治决策的中心，就必须根据各国的具体条件来调整，甚至是根本改变决策方式，切实做到将这些因素充分结合起来”，“确保在各级决策和所有部门中将经济、社会和环境考虑结合起来”。在我国，必须将协调发展原则确立的目标和方式，将环境保护切实纳入国民经济和社会发展规划、国土规划、城乡建设规划和其他有关规划;同时，要充分利用价值规律和经济手段，发挥市场调控机制的作用。

　　其次，在经济和技术领域，协调发展原则对于环境经济和技术领域法律规范具有重要的指导和统领作用。环境法律规范大量属于经济和技术性规范，我国各种环境经济政策的制定、各种加强环境保护科学技术的研究和应用，既要考虑环境保护战略方针和实现预期的环境保护目标，也要对各发展阶段和各地区的环境经济政策和环境保护科学技术的实施进行必要的协调，这样才能使经济技术规范实现最佳的效果。一方面，经济技术水平的提高对环境法产生重要影响;另一方面，协调发展原则能够防治经济技术的滥用。

　　(二)预防为主原则

　　既预防为主、防治结合、综合治理原则，指的是国家在环境保护工作中采取各种预防措施，以防治环境问题的恶化，或者把环境污染和破坏控制在能够维持生态平衡、保护人体健康和社会物质财富及保障经济、社会持续发展的限度之内，而对已造成的环境污染和破坏积极治理的原则。

　　纵观世界，发达国家大都走过了一条“先污染后治理”的道路，在因环境问题付出惨重代价之后，才渐渐走出误区，进而认识到各种环境要素是一个相互联系的整体，环境污染和生态破坏都会造成严重后果，而且可能会经过相当长的复杂变化过程才显现出来，而一旦形成危害就很难恢复，且消耗大量的金钱和时间。1982年通过的《内罗毕宣言》指出：“与其花很多钱、费很多力气在环境破坏之后亡羊补牢，不如预防其破坏”，“只有采取一种综合的并在区域内做到统一的办法，才能实现于环境无害和持续的社会经济发展”。各国环境立法逐渐从消极的末端治理转移到积极预防上来，并将此作为环境立法的重要原则。《里约环境与发展宣言》规定：“为了保护环境，各国应按照本国的能力，广泛适用防备措

　　施。遇有严重或不可逆转损害的威胁时，不得以缺乏科学充分确实证据为理由，延迟采取符合成本效益的措施防止环境恶化。”此外，有许多国际环境条约或环境会议通过的重要文件，也有许多有关预防为主的内容。

　　我国《环境保护法》虽然没有明确规定预防为主原则，但是其中规定的一系列环境法的基本制度已经充分反映出预防为主的要求，例如环境影响评价制度、许可证制度等等。各环境保护单行法中有许多相关内容的规定，例如《海洋环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》等均有专章或专款规定。

　　预防为主原则属于事前调整，是先进的环境保护战略和科学的环境管理思想的体现，被视为现代环境保护的灵魂。要预防一切环境污染和破坏造成的危害，当然也包括通常不会发生的危害、时空较远的危害以及累积型的危害，既适用于损害预防也适用于风险预防，要求尽量防止和减少引起人类环境退化的原因。需要注意的是，预防是基于人类凭借现有的科技水平在可能的范围内，事先防范各种干扰环境的行为。在具体落实的时候，可能出现的问题是“法律役于技术”，对于那些现有科技水平不能证明对环境有不良影响的活动，当事人就有借口来从事。为了防止这种情况出现，应该专门规定，对于从事环境开发、利用等活动的，凡不能证明对环境无不良影响，均视为有影响，应严格限制，或禁止，或采取相应补偿措施等等。但是，由于预防既不能消除和减少已经产生的环境问题，也不能在没有任何经验的条件下防止所有环境问题的产生，所以对于由于条件限制而无法认识、预测和防止的环境问题，只能进行治理。因此治理也是不可或缺的一部分，只有根据具体情况统筹安排，运用各种手段和措施，对环境进行综合整治，才能达到保护和改善环境的目的。

　　虽然我国历来都比较重视预防为主，但是目前对于此原则的贯彻还是存在一些问题。无论从立法上还是实践中，都有需要改进的方面。比如，我国有关排污收费的法律规定，超标排污的单位，在缴纳了超标排污费后仍未能使排污达到排污标准的，从开征第三年起加收排污超标费;除此之外，还必须负责治理，并且征收的超标排污费必须用于污染的防治。可见，超标排污行为除非造成环境严重污染(特殊保护区除外)，现阶段被我国法律所许可，在排污单位依法缴纳超标排污费并履行治理义务的前提下被认为是合法的。这显然与“预防为主”原则相悖。由于环境污染造成的危害都有潜伏期，一般具有缓释性，因此必须预防今后的严重危害，甚至要考虑到子孙后代的利益，避免被动局面的出现。因此，应该尽快对合法排污问题进行规制。又如，由于外来物种入侵问题，造成严重的生态灾难，威胁着我国经济发展和生态安全，显然也是由于没有做好预防为主工作的恶果。最典型的就是被喻为“紫色恶魔”的凤眼莲(俗称“水葫芦”)在水域的肆虐，其在云南滇池的疯狂蔓延被专家指称患了“生态癌症”。外来物种入侵的结果具有一定程度的不可预见性，这就使预防工作显得复杂和棘手。贯彻落实预防为主原则，首先必须制定专门的外来物种管理法规，建立外来物种引进的风险评估机制、跟踪监测机制和综合治理机制。对于不适宜引进的有害物种，要通过风险评估机制进行评估，把它们拒之门外，此为“预防为主”;对于风险尚未可知的物种，要通过跟踪监测机制，如果被证实为有害生物或随条件变化转变为有害生物，要及时彻底根除，此为“防治结合”;对于已经入侵的有害物种，要通过综合治理制度，确保可持续的控制与管理技术体系的建立。必须通过生物、物理、化学等方法的综合运用，达到对外来入侵物种的最佳治理效果，此为“综合治理”。

　　需要注意的是，在很长一段时间内，我国都是重污染防治轻生态保护，但是预防为主原则对于生态保护尤为重要，因为生态系统一旦遭到破坏，其后果比环境污染更加严重，比如物种灭绝等等，因此在生态保护领域要加强贯彻预防为主原则。

　　(三)环境责任原则

　　传统理论认为环境责任原则即污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复原则，指的是人们对环境和资源的利用，或对环境造成污染破坏、对资源造成减损，即应承担法律义务和法律责任。其中，污染者付费是指污染环境造成的损失及治理污染的费用应当由排污者承担，而不应该转嫁给国家和社会;利用者补偿是指开放利用环境资源者，应当按照国家有关规定承担经济补偿的责任;开发者保护是指有权开发利用环境资源者，同时承担保护环境资源的义务;破坏者恢复是指造成环境资源破坏的单位和个人，须承担将受到破坏的环境资源予以恢复和整治的法律责任。

　　我国环境法对此原则作了各种强制性的规定，比如，《环境保护法》第28条规定：“排放污染物超过国家或者地方规定的污染物排放标准的企业事业单位，依照国家规定缴纳超标准排污费，并负责治理。”第41条规定：“造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。”第19条规定：“开发利用自然资源，必须采取措施保护生态环境。”此外，环境保护单行法(如《水土保持法》、《草原法》、《矿产资源法》等等)也有许多规定反映了该原则的要求。

　　笔者认为，把环境责任原则具体理解为污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复是不完整的。首先，污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复本身是有缺陷的，在具体操作中存在许多问题。污染企业超标排污要缴费，但是在许多情况下，排污费对于经营者来说显得微不足道，在追求超额利润的过程中完全可以无视其存在，甚至有些企业已经把超标的排污费列入生产成本;这样产生的后果一是可能造成环境侵权，而污染受害者由于相比之下处于弱势地位，经济实力、信息掌控悬殊，也无力支付高额的诉讼费用;另一方面对国家造成的损失不可估量，据计算，预防污染费用与事后治理的费用比例是1：20，排污企业缴纳排污费后可以心照常进行生产，并不承担治理责任，而其缴纳的排污费比起国家进行治理污染所付出的费用，简直是九牛一毛。因此，必须采取措施，不能使污染者认为只要付费，环境污染就变成了自己的权利，对于缴纳排污费的，如果排污量不足规定指标，那么是否有权利把剩余的排污量进行转让?这也是一个实际中存在的问题，笔者认为排污权转让应该严格禁止。要明确污染者付费带有一种补偿和惩罚性质，并不是一种权利。破坏者恢复也只是存在于理想中的原则，因为环境一旦遭到破坏，很难恢复。许多自然资源和生态环境资源的价值是难以用金钱来衡量的，例如一棵树木作为木材的价值是有限的，但它在保持生态环境方面的价值远非其其木材的价值，而一棵珍稀树木的自然资源价值或一棵古木的人文生态价值更是无法估量，如果遭到破坏，如何来计算?如何进行恢复?一个物种的灭绝怎么可能恢复?而且这种责任让个人来承担，显然是不可能的。此外，目前我国环境保护工作都是由环境行政机关来统一负责管理的。那么环境行政机关的权力由谁来进行监督?赋予环境行政机关太大的权力，势必会造成行政机关的腐

　　败等现象。如果环境行政相对人经过环境行政机关许可进行环境开发、利用等活动，结果造成了严重环境污染或者环境破坏，那么这个责任又由谁来承担?

　　因此，笔者认为，对环境责任原则要进行全面理解，不能局限于污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复，在追究环境责任的时候，还要综合利用民事、行政、刑事手段来进行综合管理。在具体操作过程中，建议采取受益补偿和利益平衡原则。在环境开发、利用过程中，要根据开发、利用的强度以及影响性质、程度和规模，赋予主体相应权利，以及要求主体承担一定的义务，另外要根据环境受损程度换算成应该承担的修复义务;对环境产生不良影响时，要考虑各方的受益情况和实际能力，确定各方责任，这样比较公平和可行。例如有学者建议因故意或重大过失造成环境污染损害应该引入惩罚性赔偿制度。目前，我国环境立法在这方面还存在着许多不足，确立这样的原则能够推动立法进步。

　　(四)公众参与原则

　　即依靠群众保护环境的原则，也称环境保护的民主原则，是指鼓励广大群众积极参与环境保护事业，保护他们对污染和破坏环境的行为依法进行监督的权利。《环境保护法》第6条明确规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，同时也负有保护环境的义务。”《中国21世纪议程》提出：“公众、团体和组织的参与方式和参与程度，将决定可持续发展目标实现的进程。”《环境影响评价法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《海洋环境保护法》和《环境噪声污染防治法》等法律都对公众参与作了相应规定。

　　公众参与可能需要社会态度和个人行为的根本性改变。许多国家都在通过地方政府和社区团体鼓励环境管理中的公众参与，结果经常是更广泛的民主趋势，但是机构和法律上的参与通常只限于一些领域。公众参与的主要目的在于制约政府的自由裁量权，确保政府公正、合理地行使行政权利。

　　现阶段，我国环境法中的公众参与原则落实地并不尽人意，公民的环境保护意识还比较薄弱。我国并没有任何一部法律明文规定公民环境权，这就造成实践中单位和个人在参与环境管理和决策时对损害环境的行为进行控告、揭发、检举、起诉时于法无据。因此，要贯彻公众参与原则首先必须确定环境权，要通过立法将环境权具体化、制度化;要健全我国公众参与环境管理的法律制度，规范公众参与的各种途径和程序，扩大公众诉讼权利;增强环境管理和执法的透明度，决策公开化，充分发挥公众的监督作用;建立环境公众听政制度，召开多种形式的听证制度，广泛听取公众意见、建议，接受公众质询。

　　“社会团体代表着各自群体的利益，具有组织公众、积极参与、共同行动的能力和积极性。在环境与发展事务中，社会团体的作用是重要的和不可取代的。”如果说政府和国家机制、企业和市场机制分别构成了两大部门的话，那么非营利组织和社会机制就构成了第三部门，即非盈利部门。非盈利部门、非政府环境组织是人们追求可持续发展的一种新兴的、有效的、不可或缺的组织形式，是实现公众参与的一种可行组织方式，为解决“市场失灵”、“政府失灵”和公众诉讼、环保团体诉讼等问题提供了新的可能，是实现可持续发展的组织制度工具。因此，应尽快制定有效的规范非营利部门活动和行为的法律和相关政策。

　　结语

　　我国环境法正在蓬勃发展，环境法的基本原则应该尽快得到确立和统一，针对实际操作中遇到的问题，应该分析、提炼出关于环境法基本原则的精髓，指导立法和实践工作，使环境法得到不断发展与完善，此目标任重而道远。

篇七：预防为主原则在我国环境法中的体现与不足

　　环境与资源保护法的基本原则

　　环境保护法的基本原则与具体原则的区别主要表现

　　（1）基本原则是环境保护法的根本准则，贯穿于整个环境保护法，统帅环境保护法飞各

　　项制度及规范；具体原则是某个或某些环境保护法制的一般准则，适用于特定的范围。

　　（2）基本原则体现环境保护法的根本价值和基本原理，是环境保护立法、执法、守法及

　　研究环境保护法的总的指导思想；具体原则直接反映的是特定的价值，仅仅是特定领域好环节的指导思想。

　　（3）基本原则是国家环境保护基本政策的最集中体现，反映的是国家对环境资源问题的

　　总体要求；具体原则所体现和反映的是国家在某一具体领域的环境政策。

　　（1）环境与资源保护法的基本原则须由法律所确认或体现。（2）环境与资源保护法的基本原则必须反映环境法的特点。

　　（3）环境与资源保护法的基本原则必须是贯穿于整个环境与资源保护法体系的、具有普

　　遍意义的指导性原则。

　　我国环境与资源保护法的基本原则（1）协调发展原则（2）预防为主原则（3）合理开发利用原则

　　（4）污染者付费、受益者补偿原则（5）公众参与原则

　　协调发展原则又叫经济、社会与环境协调发展原则，是指环境保护欲经济建设和社会发展统筹规划、协调发展，实现经济效益、社会效益和环境效益的统一。

　　可持续发展被定义为寻求满足现代人的需要和欲望，而不危害后代人满足其需要和欲望的能力。

　　可持续发展包括以下几方面的内容

　　（1）人类需求和欲望的满足是发展的主要目标

　　（2）人们的消费标准好生活水平必须限制在生态承载能力的范围内

　　（3）可持续发展要求每个人都有平等的机会，不应危害后代人满足其基本需要的能力。（4）人口增长会给自然资源增加压力，因此，应保持人口的稳定。（5）在发展过程中，人类对自然系统的干扰不应当威胁生命支持系统。

　　（6）可持续发展要求公平地分配有限的自然资源，特别是对于不可更新资源的利用，应

　　考虑将自然资源耗竭减少至最小限度，其耗竭的速率应尽可能较少地妨碍未来世代的选择权好机会。

　　（7）可持续发展要求保护生物多样性。

　　协调发展在我国的贯彻

　　（1）协调发展原则作为国家活动的总体战略方针，贯穿于各级政府的综合决策好计划调

　　控中。

　　（2）协调发展原则贯穿于整个环境与资源保护法体系和环境法制建设。（3）协调发展原则贯穿于整个环境立法、司法和执法活动中。

　　在环境立法、司法及执法活动中，要以协调发展原则为指导，处理好经济发展与环境保护之间的关系。

　　预防为主原则是预防为主、防治结合、综合治理原则的简称，是指在生态环境保护工作中要把防止产生生态问题放在首位，事先采取防范措施，防止在生产、生活等人类活动中对生态环境、自然环境造成污染、破坏，防止生态失衡，做到防患于未然；对不可避免的或已经发生的环境污染和生态破坏，应积极采取措施进行治理。

　　合理开发利用原则是指人们在开发利用环境和自然资源的过程中，应当把开发利用与保护结合起来，以达到环境和自然资源的可持续利用的目的。

　　要切实保障合理开发利用原则的实施，需要采取的措施

　　（1）人类必须按照生态环境和自然资源的特点击客观生态规律进行开发利用。

　　（2）坚持自然资源开发和节约并举，把资源节约放在首位，提高自然资源的利用效率。（3）注重运用市场机制好政府干预相结合的办法来引导自然资源的开发利用好保护。（4）依靠科技进步合理开发利用资源。

　　污染者付费、受益者补偿原则是指地环境造成污染的单位和个人，有责任对其污染源和被污染的环境进行治理；自然资源的利用人或受益人应当对自然资源的权利人或生态服务提供人给予补偿。

　　污染者付费、受益者补偿原则的意义在于，明确了承担治理污染好生态补偿费用的责任主体，这对于生态环境保护事业的顺利进行至关重要。

　　（1）污染者付费、受益者补偿原则有利于促进各企业事业单位加强环境资源管理，积极

　　采取措施防止其活动对生态环境造成污染和破坏。

　　（2）实行污染者付费、受益者补偿原则，可以为生态环境保护事业筹集到相应的基金。（3）污染者付费、受益者补偿原则体现了社会公平和环境正义。

　　公众参与原则是指生态环境的保护和自然资源的开发利用必须依靠社会公众的广泛参与，公众有权参与解决生态问题的决策过程，参与环境管理并对环境管理部门以及单位、个人与生态环境保护有关的行为进行监督。

　　我国环境与资源保护法基本原则的发展

　　（一）种际正义原则是指地球生物圈内的所有物种都是生命共同体的成员，具有存在价值

　　和内在价值，人类只是地球生物圈共同体中的普通成员，而非生物圈的主人，人类应当尊重其他生物生存和存在的权利。

　　（二）代际公平原则是指人类的不同世代之间应公平地享有地球权利并承担地球义务的原

　　则，或者称之为代间权原则。

　　（三）生态优先原则是指在处理经济增长与生态环境保护之间的关系问题上，确立生态环

　　境保护优先的法律地位，作为指导调整生态社会关系的法律准则。

　　我国生态法理应确立生态优先原则的主要理由

　　（1）生态优先原则是当今世界上生态法的发展趋势。

　　（2）协调发展原则在现实生活中往往成为‘经济优先原则’的代名词。

　　（3）鉴于目前我国经济30年来持续快速增长，者极大地提高我国的综合国力，改善了国

　　民的生活条件，也提升了我国的国际地位。

　　案例题

　　答1)该化学厂违反了环境影响评价制度，即对可能影响环境的工程建设、开发活动和各项规划，预先进行调查、预测和评价，提出环境影响及防治方案的报告，经主管当局批准才能进行建设的环境保护法律制度。该厂扩建的加工精制3-硝基、4-氨基苯酚(NAP)工艺和设备属于对环境会产生影响的工程，应当按照法律规定，提出环境影响及防治方案的报告，经主管当局批准才能动工建设。(2)该化学厂违反了三同时制度，即一切新建、改建和扩建的基本建设项目(包括小型建设项目)、技术改造项目、自然开发项目，以及可能对环境造成损害的其他工程，其中防治污染和其他公害的设施和其他环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产。该化学厂扩建加工精制3-硝基、4-氨基苯酚(NAP)工艺和设备，但是污染防治设施没有相应予以改造，违反三同时制度。(3)该化学厂违反了许可证制度。即凡是对环境有不良影响的各种规划、开发、建设项目、排污设施或经营活动，其建设者或经营者必须事先提出申请，经主管部门

　　审查批准，颁发许可证后才可以从事该项活动的环境保护法律制度。该厂在扩建有关设备以前并在未向环保局申报，获得许可证。

　　（3）张某应当通过什么途径解决死鱼损害赔偿问题？

　　答：1、环保局工作人员的说法是正确的。因为《水污染防治法》第28条第2款规定，造成渔业污染事故的，由渔政管理机构调查处理。

　　2、法院的裁定是正确的。因为渔政管理站是水库管理局的下属单位，不具有独立的法人资格，张某应当根据法院的要求变更被告人。

　　3、在目前情况下，张某可以通过下列两条途径解决死鱼损害赔偿问题：以行政机关不履行法定职责为由，向法院提起以渔政管理站的上级单位水库管理局为被告的行政诉讼，要求其赔偿因不履行法定职责给张某造成的损失。对向水库排放废水的化工厂提起民事诉讼，要求其赔偿污染损失。

　　1996年底．某铁路分局在三十四中学西侧的铁路线弯擅自修建

　　了一座公共浴池这座浴池没有配置锅炉，而是利用蒸汽机车为其充气供热每当充蒸汽时，机车便发出巨大噪声，犹如飞机起飞更为严重的是，每隔三天机车就要排空残余的废气，排空的巨大响声犹如爆炸声，严重干扰了三十四中校园内的老师和学生的正常学习和生活。老师们多次向环保局反映，要求处理1997年9月市环监站经调查、监测证实，机车充蒸汽时发出的噪声为72．4分贝，所处区域为Ⅱ类混合区，严重超标环保局向铁路分局下达书面通知，要求缴纳超标排污费，但铁路分局置之不理1997年11月，市环保局对铁路分局作出行政处罚：(1)征收噪声超标排污费18000元；(2)缴纳滞纳金1300元；(3)罚款3000元。铁路分局不服，向上一级环保局申请复议

　　1．铁路分局违反了哪些环境保护法律制度2．环保部门的行政处罚是否正确为什么

　　答1、违反了《噪声环境保护法》，对周围的环境造成了严重的污染，影响了学生的正常生活和学习。

　　2、个人认为环保部门的处罚是正确的。不过9月份的时候不应该是只缴纳排污费，还应限期治理。到期仍唯治理的，可进行罚款和缴纳超标排污费。对于事业单位情节较为严重者可在其工作单位进行行政处分。

　　.由内蒙古某电管局承建的准格尔发电厂，于2006年12月27日剪彩发电。准格尔发电厂在生产发电过程中，产生大量的粉煤灰。由于未设计和建设储灰场，粉煤灰和冲灰水直排到附近的龙王沟，致使排污口下游约7公里处的陈家沟准格尔煤炭工业公司及薛家湾镇水源地遭受严重污染，甚至下游约20公里的黄河支流也难免其害。据统计，从2006年12月底该厂投产至2007年12月准格尔发电厂共发电11亿度，燃用煤约6．9万吨，向龙王沟排放最后进入黄河的粉煤灰约1．3万吨，废水11．04万吨。这一严重污染事故，引起了当地群众的强烈不满。环保部门获悉此事后，决定依法对准格尔发电厂予以处罚。在收集该电厂违法事实的材料时，发现该电厂选址位于严禁建设工业项目的黄河河道滩涂区，且开工前未向环保部门报送有关的环境影响评价文件。

　　请问本案中准格尔发电厂的开工投产违反了哪些环境法律制度的规定？如果你是环保部门的执法人员，你将对准格尔发电厂采取哪些处罚措施并说明理由。

　　解析：本案中准格尔发电厂的开工投产违反了《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国环境影响评价法》等相关环境法律制度。

　　首先，准格尔发电厂的开工投产未设计防治污染的必要设施：储灰场，违反《中华人民共和国环境保护法》第二十六条建设项目中防治污染的设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。防治污染的设施必须经原审批环境影响报告书的环境保护行政主管部门验收合格后，该建设项目方可投入生产或者使用。

　　作为环保部门的执法人员，我将对准格尔发电厂采取罚款；对有关责任人员由其所在单位或者政府主管机关给予行政处分。理由和依据是《中华人民共和国环境保护法》第三十八条规定：对违反本法规定，造成环境污染事故的企业事业单位，由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门根据所造成的危害后果处以罚款；情节较重的，对有关责任人员由其所在单位或者政府主管机关给予行政处分。

　　对于准格尔发电厂的开工投产未设计防治污染的必要设施所导致的严重水污染，同时违反了《中华人民共和国水污染防治法》的相关规定：我也可以依据《水污染防治法》第七十一条的规定：违反本法规定，建设项目的水污染防治设施未建成、未经验收或者验收不合格，主体工程即投入生产或者使用的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令停止生产或者使用，直至验收合格，处五万元以上五十万元以下的罚款。

　　最后，该电厂选址位于严禁建设工业项目的黄河河道滩涂区，且开工前未向环保部门报送有关的环境影响评价文件。违反了《中华人民共和国环境影响评价法》第八条的规定：国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门，对其组织编制的工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划（以下简称专项规划），应当在该专项规划草案上报审批前，组织进行环境影响评价，并向审批该专项规划的机关提出环境影响报告书。

　　作为环保部门的执法人员，我将对准格尔发电厂采取可以处五万元以上二十万元以下的罚款，对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。处罚的理由和依据是《中华人民共和国环境影响评价法》第31条第一款的规定：建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件，擅自开工建设的，可以处五万元以上二十万元以下的罚款，对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。

篇八：预防为主原则在我国环境法中的体现与不足

　　；

　　环境法上的预防原则，是指对开发和利用环境行为所产生的环境质量下降或者环境破坏等应当事前采取预测、分析和防范措施，以避免、消除由此可能的带来的环境损害。

　　风险预防原则的提出

　　一、风险预防原则的产生与发展。

　　（一）风险预防原则的产生。一般认为，风险预防原则最早源于联邦德国Vorsorge法则①，该法则的核心是社会应当通过认真的提前规划和阻止潜在的有害行为来避免环境破坏。

　　联邦德国在处理酸雨、全球变暖和北海污染的问题上就经常引用该原则以证明其所采取的强硬政策的合法性，并在当时大大地促进了德国环保产业的发展。

　　（二）风险预防原则在国际环境法中的确立和发展。风险预防原则被提出后，首先在国际环境法逐渐得到了肯定和采用。从20世纪80年代开始，风险预防原则开始频繁出现在一些保护环境的国际条约、协议和宣言中。

　　20世纪90年代是风险预防原则全面发展和落实的一个重要阶段，它被更多的国家理解并接受，其适用范围和领域越来越广，并成为可持续发展思想的重要组成部分。有学者就指出：1990年以后的国际环境法律文件几乎都采纳了风险预防原则。[2]其中值得一提是1992年在里约热内卢召开的联合国环境与发展会议，该会议通过的《里约宣言》对风险预防原则的确认具有里程碑意义。《里约宣言》第15条专门规定：“为了保护环境，各国应按照本国的能力，广泛适用预防措施。遇有严重或不可逆转损害的威胁时，不得以缺乏科学充分确实证据为理由，延迟采取符合成本效益的措施防止环境恶化。”

　　综上所述，预先防范原则自在20世纪80年代产生以来得到了迅速发展，并已扩展到包括了保护臭氧层、气候变化、有毒有害废物处理、防止水污染和空气污染、生物安全等环境保护的所有领域，成为国际环境法的一项重要原则。

　　（三）风险预防原则在各国国内法中的确立和发展。国际环境法所确立的风险预防原则反映了国际社会在环境保护问题上的共识，对于指导各国环境法的制定和修订起着重要的指引作用。一些环境保护法律比较先进的国家已在其国内法中将风险预防原则作为一项法律原则加以采纳，用以防范环境风险

　　在我国，环境政策和法律一般将其表述为预防为主和防治结合原则，是指将环境保护的重点放在事前防止环境污染和自然破坏之上，同时也要积极治理和恢复现有的环境污染和自然破坏，以保护生态系统的安全和人类的健康及其财产安全。

　　预防原则包含着两层涵义：一是运用已有的知识和经验，对开发和利用环境行为带来的可能的环境危害事前采取措施以避免危害的产生；二是在科学不确定的条件下，基于现实的科学知识去评价环境风险，即对开发和利用环境行为可能带来的尚未明确或者无法具体确定的环境危害进行事前预测、分析和评价，促使开发决策避免这种可能造成的环境危害及其风险的出现

　　风险预防原则的核心是

　　当科学知识对某一环境的人士未达成一致意见或存在冲突是，如果存在可能对环境造成严重或不可逆转损坏的威胁，科学上的不确定性不能成为延迟或拒绝采取预防措施的理由，从而降低环境风险发生的可能性及风险损害程度。

　　适用1.合理规划、有计划地开发利用环境和自然资源

　　2.运用环境标准控制和减少生产经营活动向环境排放污染物

　　3.对开发利用环境和资源的活动实行环境影响评价

　　4.增强风险防范意识，谨慎地对待具有科学不确定性的开发利用活动

　　未解决风险预防原则的适用问题，必须引进一些基本方法

　　1阈值的确定

　　阈值就是适用风险预防的临界线，其主要作用是解决使用一句问题，同时也防止风险预防原则的滥用

　　2利益的平衡

　　绝对的风险预防原则可能被滥用，而较弱的风险预防原则无法发挥应有的功能，所以

　　风险预防原则总是处在中间状态

　　3适当预防措施的采用

　　环境问题和风险差异较大

　　所以为实施风险预防原则而采取的措施差异也交大

　　所以我们要采用适当的

　　’.

　　；

　　’.

篇九：预防为主原则在我国环境法中的体现与不足

　　论我国环境法的基本原则

　　环境法的基本原则是指环境法所确认并体现的反映环境法本质和特征的基本原则。它贯穿于整个环境法体系，对贯彻和实施环境法具有普遍的指导作用。由于在我国环境法还是一门新兴的法律学科，目前学术界对其基本原则争议颇多，至今对其具体内容没有形成共识。但是，对于环境法的基本原则的重要性，却是没有异议的。

　　一、环境法基本原则确立的意义

　　(一)环境法的基本原则是环境法的核心和灵魂

　　环境法成为一个独立的法律部门的基本依据是其具有独特的法律调整对象与法律调整方法。其中，基本原则属于调整方法的范畴，是调整方法的重要组成部分。确立完备的环境法基本原则对于环境法独立性的实现具有重要作用，使其具备法理基础。环境法基本原则指导着环境立法、司法和执法，遇到新问题、新情况，可以根据环境法的基本原则体现的精神来进行处理。

　　(二)环境法的基本原则具有弥补功能

　　由于法律上环境概念的不确定性以及环境法调整范围的相对性，具体法律规范对环境法律关系的调整不可能面面俱到，需要通过适用环境法的基本原则予以弥补。正如在处理民事案件时，在没有法律的明文规定的情况下，通常援引公平原则和诚实信用原则等来弥补法律之不足。我国环境法体系还很不成熟，相关的法律规范非常欠缺，如果没有完善的基本原则作为后盾，会使其处于尴尬境地。

　　(三)环境法的基本原则对环境立法作用重大

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　　随着经济与社会的发展，一些新型的环境关系需要纳入环境法调整规范，而具体立法可能一度滞后，在这种情况下，根据环境法基本原则的要求，可以推动立法进程，亦可以直接适用有关的法律规定。所以，环境法的基本原则对于环境立法具有指导作用。

　　(四)环境法的基本原则可以防止法律滥用

　　环境法律规范内容非常庞杂，在法律的实施中容易产生一些偏差。例如，过分重视一些环境技术法律规范，可能导致“法律役于技术”的歧途;其次，环境问题与其他社会问题相比，具有高科技背景与决策风险，涉及广泛的利益冲突与决策权衡;此外，还有一些现实问题，由于种种原因，在现阶段可能并不适宜用法律来调整。在这些情况下，脱离环境法的基本原则而片面地运用具体的法律规范，可能会减损法律适用的效率，甚至造成法律的滥用。

　　可喜的是我国环境法的基本原则在不断演变和发展，从国务院召开第一次全国环境保护会议之后颁布第一个环境保护文件《关于保护和改善环境的若干规定(试行草案)》(1973年)，规定环境保护32字方针“全面规划、合理布局、综合利用、化害为利、依靠群众、大家动手、保护环境、造福人民”，至今经历30余年的发展过程，我国环境法的基本原则已经从单项的基本原则发展成为科学体系;适用范围在不断调整和扩大;含义和内容也在改进和深化。

　　环境法的基本原则担当着支撑环境法的重任，在目前环境法蓬勃发展的大好形势下，对于其基本原则构建应该审慎和明确，笔者呼吁尽快在学术界达成关于环境法基本原则的共识，以推进环境法的发展进程。

　　二、环境法基本原则确立的依据

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　　笔者认为，环境法基本原则的确立，至少应该考虑以下几个方面：

　　(一)环境法的基本原则是环境法基本特点的体现，是环境法所特有的原则

　　环境法的基本原则应该是环境法作为一个独立的法律部门所特有的原则，所以不能把环境法的基本原则与一般的立法原则、司法原则或其他的法律原则混为一谈，尤其不能与其他部门法的基本原则相混淆。法律之间有些通用的原则或是共同原则，也是指导环境立法执法等的一般原则，是必须遵守的，但是，不可以称之为环境法的基本原则。

　　有学者提出“国家干预原则”也是环境法的基本原则，认为我国历来十分重视国家对开发利用环境的干预，将环境管理作为国家的一项基本职能，并设立了相应的环境管理机构，授予其必要的权力来实现这一职能。笔者认为，国家干预原则作为环境法的基本原则比较牵强，因为它并不能体现出环境法独有的特色。所有的法律，无不是由国家制定或认可，并由国家强制力保证其实施。民法、刑法、行政法等等，有哪一部法律能够缺少国家的干预?而且，环境法历来与行政法具有千丝万缕的联系，过分强调国家干预，弊大于利。

　　(二)环境法的基本原则贯穿整个环境法，具有普遍指导意义

　　环境法的基本原则必须是在环境法律体系中得到广泛使适用，构成环境法的基础和核心，并且适用于环境法体系的各个环节和所有领域、一切效力范围的原则，而不是仅仅适用于某个环节、某个领域的具体原则。环境法基本原则的特点在于它的指导性或原则性，其贯彻实施需要通过具体的法律条文、法律规范或者法院的判决等等加以具体化。环境法的基本原则是对环境立法、执法、司法精神的高度概括和总结，因此应该相对集中，不宜过多和分散。而且要把环境作为一个整体加以保护,对于各环境要素要联系起来进行综合考量。

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　　(三)环境法的基本原则是由环境法规定、确认或体现的

　　环境法的基本原则的表现形式可以是直接明文规定于环境立法之中，例如《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环境保护法》)第四条规定的“协调发展原则”;也可以是通过一个或几个具体的法律条文规定间接加以体现，如《环境保护法》第十三条规定的环境影响评价制度，体现了“预防为主”原则。一般说来，环境单行法不对基本原则作明文宣示，而是通过对具体的环境法律制度的规定，比较隐晦地表现出基本原则的指导性以及对基本原则的从属性。另外，由于立法的相对滞后，可能暂时没有规定或体现出基本原则，有些甚至与我们追求的价值背道而驰，但是基本原则可以推动立法，可以通过制定新法、修改旧法等来实现环境法基本原则的实现。

　　(四)环境法的基本原则既不宜过于宽泛，也不宜过于具体

　　首先，环境法的基本原则应该是可操作的原则，内容应该明确，不能只是宣言性的口号。笔者不赞成将可持续发展作为环境法的基本原则予以确立，因为可持续发展只是一个指导方针，对我国具有普遍指导意义，但是作为一项部门法的基本原则，既不能体现环境法的特色，也不能直接落实，因为其内涵过于宽泛。而“协调发展原则”则可以作为可持续发展原则的细化，强调环境保护与经济发展、社会进步同步进行，是比较可取的。其次，环境法的基本原则不能过于具体，原则与制度或者其他规定不同，它具有指导性，所以应该相对抽象，不仅对现实的法律关系进行调整，而且应该在长期范围内都具有现实指导意义。过于具体化的制度不能称之为原则，一条一条看似完整，实际上是缩小了基本原则的范围。比如仅仅规定“污染者负担”原则，虽然表现出对污染问题的重视，但是此原则却没有全局性的指导意义。最近有学者又提出“环境资源的开发、利用与保护、改善相结合的原则”，看似是对“污染者负担”原则的补充与完善，实际上又犯了同样的错误。以前4/14

　　我们重视污染防治，今天我们又侧重资源保护，但是我们的基本原则却不能因为我们看法和注意力的改变而任意改变，也就是下面要讨论的问题。

　　(五)环境法的基本原则要具有前瞻性和相对稳定性

　　人们对环境问题的认识存在一个过程，因此在法律上进行调整，不可能一开始就尽善尽美。立法可以逐步完善和改进，但是环境法的基本原则却不允许存在滞后。这就要求我们在确立环境法的基本原则之时，要具有前瞻性。任何原则、制度或者法律规定等等都不可避免时代特色，这一点无可厚非。即使《环境保护法》中规定的立法目的也是如此：为保护和改善生活环境和生态环境、防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展。随着我们的认识水平的提高和历史条件的变化，我们可能会对此立法目的进行修改。还有各个环境单行法中不合时宜的规定都会被时代所淘汰。但是，法律的基本原则作为法律的支柱，不能任意更改。因此，环境法的基本原则必须保持相对稳定性。正如民法的基本原则：平等原则;自愿原则;公平原则;诚实信用原则和禁止权利滥用原则。我们说这五条基本原则体现了民法的特点，涵盖了整个民法领域，而且为民法的基本法与单行法等规定或体现，相互之间和谐统一且完备，对实践具有很强的指导意义，可视为是民法永恒追求的价值和原则。环境法的基本原则也应该如此，什么是环境法应追求的，什么是至少我们预料范围内正确的，什么是完整齐备的，什么是可行的等等。真理、价值这样的理念应该在基本原则之中体现。我们无法预知将来发生的具体情况和可能出现的问题，但是我们可以用基本原则来指导。换言之，环境法的基本原则应该是在环境法领域“放之四海皆准”的。而且，环境法的基本原则应该成为构成环境法的充要条件。一方面，要考虑完备性，从中央到地方，从单位到个人;从立法到司法再到执法;从实体到程序等等各个领域、各个方面都要考虑全面。另一方面，要考虑其必要性，每一个原则都是必需的，缺一不可。总之，如果说环境法是一个完整的球形，那么环境法的基本原则应该构成其框5/14

　　架，而不是一个或几个单薄的面。它可能不会面面俱到，但是一定在每一个领域都会有关联。

　　三、环境法的基本原则

　　根据以上确立依据，笔者认为环境法的基本原则如下：

　　(一)协调发展原则

　　即环境保护与经济、社会发展相协调原则，指的是环境保护与经济建设和社会发展统筹规划、协调发展，实现经济效益、社会效益和环境效益的统一。[5]《环境保护法》第四条明确规定：国家制定的环境保护规划必须纳入国民经济和社会发展计划，国家采取有利于环境保护的经济、技术政策和措施，使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调。

　　该条原则反映了可持续发展的要求，体现了可持续发展理论中发展与限制两方面的内容，反映了环境法的本质与特征，体现了环境法的价值取向，符合环境法的发展趋势，并且具有实际可操作性。从表面上看，可持续发展是一种长久、稳定的发展，是从纵向历史过程对发展提出的要求，是既满足当代需求、又满足后代需要的发展;协调是指环境保护和经济发展必须结合起来处理，协调发展是一种多头、并行的发展，是从横向关系对环境保护和社会发展提出的要求，是既满足经济社会的需要、又满足环境保护的需要的发展。

　　贯彻和落实协调发展原则的前提是正确理解环境保护与经济、社会发展的关系，也就是正确处理保护和发展的关系。发展是硬道理，保护也是硬道理。没有保护就谈不上真正的发展。实践中存在的问题就是经济发展与环境保护的矛盾凸现，很多情况下经济发展都是以资源浪费和破坏、环境污染为代价，纵观世界，每个国家都是站在本国利益的立场上，以别国资源破坏和环境污染换取自己国家的经济发展。在保护和发展遇到冲突的时候，多6/14

　　数情况下是侧重发展的。所以很多“悲观派”认为保护和发展就是一对矛盾，要保护就要牺牲发展。所以要想真正实现环境保护，就要实行经济零增长。“乐观派”认为经济发展，科学技术进步，环境问题就会自然而然地得到解决。我们要正确认识保护与发展的关系，这里所讲的“发展”，指的应该是可持续发展;那么，以牺牲环境换得的经济、社会发展，并不是真正的发展，甚至可能是倒退。所以我们应该用全面、整体、长远的眼光看问题。我们所要实现的目标，是全球的、世代的可持续发展。这就要求我们在确立经济、社会发展目标时，把环境保护规划考虑进去;在开发、利用自然资源的时候，要限量开发、合理利用，考虑对生态的影响以及考虑环境的承载力;在生产过程中落实“清洁生产”，提高资源的利用率，使用清洁能源，减少废弃物的排放，并且最大限度地回收利用各种废料;要维护生态系统的完整性;当环境退化变为不可避免的时候，必须采取措施将其减至最低限度;最大限度利用环境改善与经济、社会发展之间的互补性;把环境效益和社会效益结合起来，作为一个整体来研究。

　　实际上，我们可能无法完成环境保护与经济、社会发展的完美结合，但是至少，要努力找到两者之间的平衡点，我们强调的是彼此协调、共同发展。只要它们之间的价值取向是一致的，我们在制定规划和具体操作的时候能够落实得好，强调共同利益，协调发展还是可以实现的。

　　在落实协调发展原则时，应该注意以下几个问题：

　　首先，在决策领域，应当加强环境与发展的综合决策。各级决策部门应当在进行经济、社会发展重大决策与制定国民经济和社会发展计划过程中，必须对环境保护与经济、社会发展加以全面考虑、统筹兼顾、综合平衡、科学决策。正如《21世纪议程》所指出的：“如果要使环境与发展成为经济和政治决策的中心，就必须根据各国的具体条件来调整，7/14

　　甚至是根本改变决策方式，切实做到将这些因素充分结合起来”，“确保在各级决策和所有部门中将经济、社会和环境考虑结合起来”。在我国，必须将协调发展原则确立的目标和方式，将环境保护切实纳入国民经济和社会发展规划、国土规划、城乡建设规划和其他有关规划;同时，要充分利用价值规律和经济手段，发挥市场调控机制的作用。

　　其次，在经济和技术领域，协调发展原则对于环境经济和技术领域法律规范具有重要的指导和统领作用。环境法律规范大量属于经济和技术性规范，我国各种环境经济政策的制定、各种加强环境保护科学技术的研究和应用，既要考虑环境保护战略方针和实现预期的环境保护目标，也要对各发展阶段和各地区的环境经济政策和环境保护科学技术的实施进行必要的协调，这样才能使经济技术规范实现最佳的效果。一方面，经济技术水平的提高对环境法产生重要影响;另一方面，协调发展原则能够防治经济技术的滥用。

　　(二)预防为主原则

　　既预防为主、防治结合、综合治理原则，指的是国家在环境保护工作中采取各种预防措施，以防治环境问题的恶化，或者把环境污染和破坏控制在能够维持生态平衡、保护人体健康和社会物质财富及保障经济、社会持续发展的限度之内，而对已造成的环境污染和破坏积极治理的原则。

　　纵观世界，发达国家大都走过了一条“先污染后治理”的道路，在因环境问题付出惨重代价之后，才渐渐走出误区，进而认识到各种环境要素是一个相互联系的整体，环境污染和生态破坏都会造成严重后果，而且可能会经过相当长的复杂变化过程才显现出来，而一旦形成危害就很难恢复，且消耗大量的金钱和时间。1982年通过的《内罗毕宣言》指出：“与其花很多钱、费很多力气在环境破坏之后亡羊补牢，不如预防其破坏”，“只有采取一种综合的并在区域内做到统一的办法，才能实现于环境无害和持续的社会经济发8/14

　　展”。各国环境立法逐渐从消极的末端治理转移到积极预防上来，并将此作为环境立法的重要原则。《里约环境与发展宣言》规定：“为了保护环境，各国应按照本国的能力，广泛适用防备措施。遇有严重或不可逆转损害的威胁时，不得以缺乏科学充分确实证据为理由，延迟采取符合成本效益的措施防止环境恶化。”此外，有许多国际环境条约或环境会议通过的重要文件，也有许多有关预防为主的内容。

　　我国《环境保护法》虽然没有明确规定预防为主原则，但是其中规定的一系列环境法的基本制度已经充分反映出预防为主的要求，例如环境影响评价制度、许可证制度等等。各环境保护单行法中有许多相关内容的规定，例如《海洋环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》等均有专章或专款规定。

　　预防为主原则属于事前调整，是先进的环境保护战略和科学的环境管理思想的体现，被视为现代环境保护的灵魂。要预防一切环境污染和破坏造成的危害，当然也包括通常不会发生的危害、时空较远的危害以及累积型的危害，既适用于损害预防也适用于风险预防，要求尽量防止和减少引起人类环境退化的原因。需要注意的是，预防是基于人类凭借现有的科技水平在可能的范围内，事先防范各种干扰环境的行为。在具体落实的时候，可能出现的问题是“法律役于技术”，对于那些现有科技水平不能证明对环境有不良影响的活动，当事人就有借口来从事。为了防止这种情况出现，应该专门规定，对于从事环境开发、利用等活动的，凡不能证明对环境无不良影响，均视为有影响，应严格限制，或禁止，或采取相应补偿措施等等。但是，由于预防既不能消除和减少已经产生的环境问题，也不能在没有任何经验的条件下防止所有环境问题的产生，所以对于由于条件限制而无法认识、预测和防止的环境问题，只能进行治理。因此治理也是不可或缺的一部分，只有根据具体情况统筹安排，运用各种手段和措施，对环境进行综合整治，才能达到保护和改善环境的目的。

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　　虽然我国历来都比较重视预防为主，但是目前对于此原则的贯彻还是存在一些问题。无论从立法上还是实践中，都有需要改进的方面。比如，我国有关排污收费的法律规定，超标排污的单位，在缴纳了超标排污费后仍未能使排污达到排污标准的，从开征第三年起加收排污超标费;除此之外，还必须负责治理，并且征收的超标排污费必须用于污染的防治。可见，超标排污行为除非造成环境严重污染(特殊保护区除外)，现阶段被我国法律所许可，在排污单位依法缴纳超标排污费并履行治理义务的前提下被认为是合法的。这显然与“预防为主”原则相悖。由于环境污染造成的危害都有潜伏期，一般具有缓释性，因此必须预防今后的严重危害，甚至要考虑到子孙后代的利益，避免被动局面的出现。因此，应该尽快对合法排污问题进行规制。又如，由于外来物种入侵问题，造成严重的生态灾难，威胁着我国经济发展和生态安全，显然也是由于没有做好预防为主工作的恶果。最典型的就是被喻为“紫色恶魔”的凤眼莲(俗称“水葫芦”)在水域的肆虐，其在云南滇池的疯狂蔓延被专家指称患了“生态癌症”。外来物种入侵的结果具有一定程度的不可预见性，这就使预防工作显得复杂和棘手。贯彻落实预防为主原则，首先必须制定专门的外来物种管理法规，建立外来物种引进的风险评估机制、跟踪监测机制和综合治理机制。对于不适宜引进的有害物种，要通过风险评估机制进行评估，把它们拒之门外，此为“预防为主”;对于风险尚未可知的物种，要通过跟踪监测机制，如果被证实为有害生物或随条件变化转变为有害生物，要及时彻底根除，此为“防治结合”;对于已经入侵的有害物种，要通过综合治理制度，确保可持续的控制与管理技术体系的建立。必须通过生物、物理、化学等方法的综合运用，达到对外来入侵物种的最佳治理效果，此为“综合治理”。

　　需要注意的是，在很长一段时间内，我国都是重污染防治轻生态保护，但是预防为主原则对于生态保护尤为重要，因为生态系统一旦遭到破坏，其后果比环境污染更加严重，比如物种灭绝等等，因此在生态保护领域要加强贯彻预防为主原则。

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　　(三)环境责任原则

　　传统理论认为环境责任原则即污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复原则，指的是人们对环境和资源的利用，或对环境造成污染破坏、对资源造成减损，即应承担法律义务和法律责任。其中，污染者付费是指污染环境造成的损失及治理污染的费用应当由排污者承担，而不应该转嫁给国家和社会;利用者补偿是指开放利用环境资源者，应当按照国家有关规定承担经济补偿的责任;开发者保护是指有权开发利用环境资源者，同时承担保护环境资源的义务;破坏者恢复是指造成环境资源破坏的单位和个人，须承担将受到破坏的环境资源予以恢复和整治的法律责任。

　　我国环境法对此原则作了各种强制性的规定，比如，《环境保护法》第28条规定：“排放污染物超过国家或者地方规定的污染物排放标准的企业事业单位，依照国家规定缴纳超标准排污费，并负责治理。”第41条规定：“造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。”第19条规定：“开发利用自然资源，必须采取措施保护生态环境。”此外，环境保护单行法(如《水土保持法》、《草原法》、《矿产资源法》等等)也有许多规定反映了该原则的要求。

　　笔者认为，把环境责任原则具体理解为污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复是不完整的。首先，污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复本身是有缺陷的，在具体操作中存在许多问题。污染企业超标排污要缴费，但是在许多情况下，排污费对于经营者来说显得微不足道，在追求超额利润的过程中完全可以无视其存在，甚至有些企业已经把超标的排污费列入生产成本;这样产生的后果一是可能造成环境侵权，而污染受害者由于相比之下处于弱势地位，经济实力、信息掌控悬殊，也无力支付高额的诉讼费用;另一方面对国家造成的损失不可估量，据计算，预防污染费用与事后治理的费用11/14

　　比例是1：20，排污企业缴纳排污费后可以心照常进行生产，并不承担治理责任，而其缴纳的排污费比起国家进行治理污染所付出的费用，简直是九牛一毛。因此，必须采取措施，不能使污染者认为只要付费，环境污染就变成了自己的权利，对于缴纳排污费的，如果排污量不足规定指标，那么是否有权利把剩余的排污量进行转让?这也是一个实际中存在的问题，笔者认为排污权转让应该严格禁止。要明确污染者付费带有一种补偿和惩罚性质，并不是一种权利。破坏者恢复也只是存在于理想中的原则，因为环境一旦遭到破坏，很难恢复。许多自然资源和生态环境资源的价值是难以用金钱来衡量的，例如一棵树木作为木材的价值是有限的，但它在保持生态环境方面的价值远非其其木材的价值，而一棵珍稀树木的自然资源价值或一棵古木的人文生态价值更是无法估量，如果遭到破坏，如何来计算?如何进行恢复?一个物种的灭绝怎么可能恢复?而且这种责任让个人来承担，显然是不可能的。此外，目前我国环境保护工作都是由环境行政机关来统一负责管理的。那么环境行政机关的权力由谁来进行监督?赋予环境行政机关太大的权力，势必会造成行政机关的腐败等现象。如果环境行政相对人经过环境行政机关许可进行环境开发、利用等活动，结果造成了严重环境污染或者环境破坏，那么这个责任又由谁来承担?

　　因此，笔者认为，对环境责任原则要进行全面理解，不能局限于污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复，在追究环境责任的时候，还要综合利用民事、行政、刑事手段来进行综合管理。在具体操作过程中，建议采取受益补偿和利益平衡原则。在环境开发、利用过程中，要根据开发、利用的强度以及影响性质、程度和规模，赋予主体相应权利，以及要求主体承担一定的义务，另外要根据环境受损程度换算成应该承担的修复义务;对环境产生不良影响时，要考虑各方的受益情况和实际能力，确定各方责任，这样比较公平和可行。例如有学者建议因故意或重大过失造成环境污染损害应该引入惩罚性赔偿12/14

　　制度。目前，我国环境立法在这方面还存在着许多不足，确立这样的原则能够推动立法进步。

　　(四)公众参与原则

　　即依靠群众保护环境的原则，也称环境保护的民主原则，是指鼓励广大群众积极参与环境保护事业，保护他们对污染和破坏环境的行为依法进行监督的权利。《环境保护法》第6条明确规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，同时也负有保护环境的义务。”《中国21世纪议程》提出：“公众、团体和组织的参与方式和参与程度，将决定可持续发展目标实现的进程。”《环境影响评价法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《海洋环境保护法》和《环境噪声污染防治法》等法律都对公众参与作了相应规定。

　　公众参与可能需要社会态度和个人行为的根本性改变。许多国家都在通过地方政府和社区团体鼓励环境管理中的公众参与，结果经常是更广泛的民主趋势，但是机构和法律上的参与通常只限于一些领域。公众参与的主要目的在于制约政府的自由裁量权，确保政府公正、合理地行使行政权利。

　　现阶段，我国环境法中的公众参与原则落实地并不尽人意，公民的环境保护意识还比较薄弱。我国并没有任何一部法律明文规定公民环境权，这就造成实践中单位和个人在参与环境管理和决策时对损害环境的行为进行控告、揭发、检举、起诉时于法无据。因此，要贯彻公众参与原则首先必须确定环境权，要通过立法将环境权具体化、制度化;要健全我国公众参与环境管理的法律制度，规范公众参与的各种途径和程序，扩大公众诉讼权利;增强环境管理和执法的透明度，决策公开化，充分发挥公众的监督作用;建立环境公众听政制度，召开多种形式的听证制度，广泛听取公众意见、建议，接受公众质询。

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　　“社会团体代表着各自群体的利益，具有组织公众、积极参与、共同行动的能力和积极性。在环境与发展事务中，社会团体的作用是重要的和不可取代的。”如果说政府和国家机制、企业和市场机制分别构成了两大部门的话，那么非营利组织和社会机制就构成了第三部门，即非盈利部门。非盈利部门、非政府环境组织是人们追求可持续发展的一种新兴的、有效的、不可或缺的组织形式，是实现公众参与的一种可行组织方式，为解决“市场失灵”、“政府失灵”和公众诉讼、环保团体诉讼等问题提供了新的可能，是实现可持续发展的组织制度工具。因此，应尽快制定有效的规范非营利部门活动和行为的法律和相关政策。

　　结语

　　我国环境法正在蓬勃发展，环境法的基本原则应该尽快得到确立和统一，针对实际操作中遇到的问题，应该分析、提炼出关于环境法基本原则的精髓，指导立法和实践工作，使环境法得到不断发展与完善，此目标任重而道远。

　　文章来源：中顾法律网www.9ask.cn(免费法律咨询，就上中顾法律网)14/14

篇十：预防为主原则在我国环境法中的体现与不足

　　《中华人民共和国环境保护法》解读

　　《中华人民共和国环境保护法》解读

　　一、立法概述

　　保护环境是国家的基本国策，我国环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则。1989年12月26日，第七届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过了《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环保法》）。《环保法》是环境领域的基础性、综合性法律，主要规定环境保护的基本原则和基本制度，解决共性问题。《环保法》的实施，提高了广大干部和人民群众的法制观念和环境意识，推动了环境保护的法制建设，加强了环境管理，促进了环境保护事业的发展，对保护与改善我国的环境、防治污染与其他公害起到了积极作用。随着我国经济、政治、文化等各个领域发生深刻的变化，现行的环境保护法越发暴露出与时代不相适应的缺陷。2014年4月24日，第十二届全国人大常委会第八次会议表决通过了修订后的《环保法》，自2015年1月1日施行。修订后的《环保法》，充分体现了国家生态文明建设的要求，是目前现行法律中最严格的一部专业领域行政法，是针对目前我国严峻环境现实的一记重拳，是在环境保护领域内的重大制度建设，对于环保工作以及整个环境质量的提升都将产生重要的作用。

　　二、亮点解读修订后的《环保法》共七章七十条,具有很多突出亮点。（一）强化了环境保护的战略地位新《环保法》增加规定“保护环境是国家的基本国策”，并明确“环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、污染者担责”的原则。另外，新《环保法》在第一条立法目的中增加“推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展”的规定，并进一步明确“国家支持环境保护科学技术的研究、开发和应用，鼓励环境保护产业发展，促进环境保护信息化建设，提高环境保护科学技术水平。”这些规定进一步了强化环境保护的战略地位，将环境保护融入经济社会发展。

　　（二）突出强调了政府监督管理责任

　　罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，依法作出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚。前款规定的罚款处罚，依照有关法律法规按照防治污染设施的运行成本、违法行为造成的直接损失或者违法所得等因素确定的规定执行。地方性法规可以根据环境保护的实际需要，增加第一款规定的按日连续处罚的违法行为的种类。

　　“按日计罚”是针对企业拒不改正超标问题等比较常见的违法现象采取的措施，目的就是加大违法成本，在中国现行行政法规体系里，这是一个创新性的行政处罚规则。环保部门在决定罚款时，应考虑企业污染防治设施的运行成本、违法行为造成的危害后果以及违法所得等因素，来决定罚款数额。3.停业关闭

　　新《环保法》第六十条规定，企业事业单位和其他生产经营者超过污染物排放标准或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物的，县级以上人民政府环境保护主管部门可以责令其采取限制生产、停产整治等措施；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。4.行政责任

　　新《环保法》第六十三条规定，企业事业单位和其他生产经营者有下列行为之一，尚不构成犯罪的，除依照有关法律法规规定予以处罚外，由县级以上人民政府环境保护主管部门或者其他有关部门将案件移送公安机关，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处十日以上十五日以下拘留；情节较轻的，处五日以上十日以下拘留：（1）建设项目未依法进行环境影响评价，被责令停止建设，拒不执行的；（2）违反法律规定，未取得排污许可证排放污染物，被责令停止排污，拒不执行的；（3）通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据，或者不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式违法排放污染物的；（4）生产、使用国家明令禁止生产、使用的农药，被责令改正，拒不改正的。

　　5.侵权责任新《环保法》第六十四条规定，因污染环境和破坏生态造成损害的，应当依照《中华人民共和国侵权责任法》的有关规定承担侵权责任。6.连带责任

　　新《环保法》第六十五条规定，环境影响评价机构、环境监测机构以及从事环境监测设备和防治污染设施维护、运营的机构，在有关环境服务活动中弄虚作假，对造成的环境污染和生态破坏负有责任的，除依照有关法律法规规定予以处罚外，还应当与造成环境污染和生态破坏的其他责任者承担连带责任。7.刑事责任

　　新《环保法》第六十九条规定，违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　三、重要内容（一）增加环境日、提倡环保、加强宣传新《环保法》增加环境日的规定，将联合国大会确定的世界环境日写入本法，规定每年6月5日为环境日。为进一步提高公民环保意识，新《环保法》增加规定，公民应当采用低碳节俭的生活方式。同时，增加规定，公民应当遵守环境保护法律法规，配合实施环境保护措施，按照规定对生活废弃物进行分类放置，减少日常生活对环境造成的损害。

　　另外，新《环保法》规定，各级人民政府应当加强环境保护宣传和普及工作，鼓励基层群众性自治组织、社会组织、环境保护志愿者开展环境保护法律法规和环境保护知识的宣传，营造保护环境的良好风气。教育行政部门、学校应当将环境保护知识纳入学校教育内容，培养青少年的环境保护意识。（二）信息公开和公众参与

　　新《环保法》专章规定了环境信息公开和公众参与，加强公众对政府和排污单位的监督。

　　1.明确公众的知情权、参与权和监督权。新《环保法》规定，公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。各级人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，应当依法公开环境信息、完善公众参与程序，为公民、法人和其他组织参与和监督环境保护提供便利。

　　2.明确重点排污单位应当主动公开环境信息。新《环保法》规定，重点排污单位应当如实向社会公开其主要污染物的名称、排放方式、排放浓度和总量、超标排放情况，以及防治污染设施的建设和运行情况，接受社会监督。

　　3.完善建设项目环境影响评价的公众参与。新《环保法》规定，对依法应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在编制时向可能受影响的公众说明情况，充分征求意见。负责审批建设项目环境影响评价文件的部门在收到建设项目环境影响报告书后，除涉及国家秘密和商业秘密的事项外，应当全文公开；发现建设项目未充分征求公众意见的，应当责成建设单位征求公众意见。

　　（三）人大报告环境状况

　　新《环保法》突出了人大常委会监督落实政府环境保护的责任，规定县级以上人民政府应当每年向本级人大或者人大常委会报告环境状况和环境保护目标的完成情况,对发生重大环境事件的,还应当专项报告。（四）跨行政区污染防治制度

　　新《环保法》明确规定，国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制，实行统一规划、统一标准、统一监测，实施统一的防治措施。

　　（五）重点污染物排放将总量控制新《环保法》规定了国家对重点污染物实行排放总量控制制度，并建立了对地方政府的监督机制。重点污染物排放总量控制指标由国务院下达，省级人民政府负责分解落实。企业事业单位在执行国家和地方污染物排放标准的同时，应当遵守重点污染物排放总量控制指标。对超过国家重点污染物排放总量控制指标或者未完成国家确定的环境质量目标的地区，省级以上人民政府环境保护行政主管部门应当暂停审批其新增重点污染物排放总量的建设项目环境影响评价文件。

　　（六）农村环境的保护新《环保法》针对目前农业和农村污染问题严重的情况，进一步强化了对农村环境的保护：1.各级人民政府应当促进农业环境保护新技术的使用，加强对农业污染源的监测预警，统筹有关部门采取措施，保护农村环境。2.县、乡级人民政府应当提高农村环境保护公共服务水平，推动农村环境综合整治。

　　3.施用农药、化肥等农业投入品及进行灌溉，应当采取措施，防止重金属及其他有毒有害物质污染环境。

　　4.畜禽养殖场、养殖小区、定点屠宰企业应采取措施，对畜禽粪便、尸体、污水等废弃物进行科学处置，防止污染环境。

　　5.县级人民政府负责组织农村生活废弃物的处置工作。

篇十一：预防为主原则在我国环境法中的体现与不足

　环境法上的预防原则，是指对开发和利用环境行为所产生的环境质量下降或者环境破坏等应当事前采取预测、分析和防范措施，以避免、消除由此可能的带来的环境损害。

　　风险预防原则的提出

　　一、风险预防原则的产生与发展。

　　（一）风险预防原则的产生。一般认为，风险预防原则最早源于联邦德国Vorsorge法则①，该法则的核心是社会应当通过认真的提前规划和阻止潜在的有害行为来避免环境破坏。

　　联邦德国在处理酸雨、全球变暖和北海污染的问题上就经常引用该原则以证明其所采取的强硬政策的合法性，并在当时大大地促进了德国环保产业的发展。

　　（二）风险预防原则在国际环境法中的确立和发展。风险预防原则被提出后，首先在国际环境法逐渐得到了肯定和采用。从20世纪80年代开始，风险预防原则开始频繁出现在一些保护环境的国际条约、协议和宣言中。

　　20世纪90年代是风险预防原则全面发展和落实的一个重要阶段，它被更多的国家理解并接受，其适用范围和领域越来越广，并成为可持续发展思想的重要组成部分。有学者就指出：1990年以后的国际环境法律文件几乎都采纳了风险预防原则。[2]其中值得一提是1992年在里约热内卢召开的联合国环境与发展会议，该会议通过的《里约宣言》对风险预防原则的确认具有里程碑意义。《里约宣言》第15条专门规定：“为了保护环境，各国应按照本国的能力，广泛适用预防措施。遇有严重或不可逆转损害的威胁时，不得以缺乏科学充分确实证据为理由，延迟采取符合成本效益的措施防止环境恶化。”

　　综上所述，预先防范原则自在20世纪80年代产生以来得到了迅速发展，并已扩展到包括了保护臭氧层、气候变化、有毒有害废物处理、防止水污染和空气污染、生物安全等环境保护的所有领域，成为国际环境法的一项重要原则。

　　（三）风险预防原则在各国国内法中的确立和发展。国际环境法所确立的风险预防原则反映了国际社会在环境保护问题上的共识，对于指导各国环境法的制定和修订起着重要的指引作用。一些环境保护法律比较先进的国家已在其国内法中将风险预防原则作为一项法律原则加以采纳，用以防范环境风险

　　在我国，环境政策和法律一般将其表述为预防为主和防治结合原则，是指将环境保护的重点放在事前防止环境污染和自然破坏之上，同时也要积极治理和恢复现有的环境污染和自然破坏，以保护生态系统的安全和人类的健康及其财产安全。

　　预防原则包含着两层涵义：一是运用已有的知识和经验，对开发和利用环境行为带来的可能的环境危害事前采取措施以避免危害的产生；二是在科学不确定的条件下，基于现实的科学知识去评价环境风险，即对开发和利用环境行为可能带来的尚未明确或者无法具体确定的环境危害进行事前预测、分析和评价，促使开发决策避免这种可能造成的环境危害及其风险的出现

　　风险预防原则的核心是

　　当科学知识对某一环境的人士未达成一致意见或存在冲突是，如果存在可能对环境造成严重或不可逆转损坏的威胁，科学上的不确定性不能成为延迟或拒绝采取预防措施的理由，从而降低环境风险发生的可能性及风险损害程度。

　　适用1.合理规划、有计划地开发利用环境和自然资源

　　2.运用环境标准控制和减少生产经营活动向环境排放污染物

　　3.对开发利用环境和资源的活动实行环境影响评价

　　4.增强风险防范意识，谨慎地对待具有科学不确定性的开发利用活动

　　未解决风险预防原则的适用问题，必须引进一些基本方法

　　1阈值的确定

　　阈值就是适用风险预防的临界线，其主要作用是解决使用一句问题，同时也防止风险预防原则的滥用

　　2利益的平衡

　　绝对的风险预防原则可能被滥用，而较弱的风险预防原则无法发挥应有的功能，所以

　　风险预防原则总是处在中间状态

　　3适当预防措施的采用

　　环境问题和风险差异较大

　　所以为实施风险预防原则而采取的措施差异也交大

　　所以我们要采用适当的

篇十二：预防为主原则在我国环境法中的体现与不足

　论我国环境法的基本原则

　　环境法的基本原则是指环境法所确认并体现的反映环境法本质和特征的基本原则。它贯穿于整个环境法体系，对贯彻和实施环境法具有普遍的指导作用。由于在我国环境法还是一门新兴的法律学科，目前学术界对其基本原则争议颇多，至今对其具体内容没有形成共识。但是，对于环境法的基本原则的重要性，却是没有异议的。

　　一、环境法基本原则确立的意义

　　(一)环境法的基本原则是环境法的核心和灵魂

　　环境法成为一个独立的法律部门的基本依据是其具有独特的法律调整对象与法律调整方法。其中，基本原则属于调整方法的范畴，是调整方法的重要组成部分。确立完备的环境法基本原则对于环境法独立性的实现具有重要作用，使其具备法理基础。环境法基本原则指导着环境立法、司法和执法，遇到新问题、新情况，可以根据环境法的基本原则体现的精神来进行处理。

　　(二)环境法的基本原则具有弥补功能

　　由于法律上环境概念的不确定性以及环境法调整范围的相对性，具体法律规范对环境法律关系的调整不可能面面俱到，需要通过适用环境法的基本原则予以弥补。正如在处理民事案件时，在没有法律的明文规定的情况下，通常援引公平原则和诚实信用原则等来弥补法律之不足。我国环境法体系还很不成熟，相关的法律规范非常欠缺，如果没有完善的基本原则作为后盾，会使其处于尴尬境地。

　　(三)环境法的基本原则对环境立法作用重大

　　随着经济与社会的发展，一些新型的环境关系需要纳入环境法调整规范，而具体立法可能一度滞后，在这种情况下，根据环境法基本原则的要求，可以推动立法进程，亦可以直接适用有关的法律规定。所以，环境法的基本原则对于环境立法具有指导作用。

　　(四)环境法的基本原则可以防止法律滥用

　　环境法律规范内容非常庞杂，在法律的实施中容易产生一些偏差。例如，过分重视一些环境技术法律规范，可能导致“法律役于技术”的歧途;其次，环境问题与其他社会问题相比，具有高科技背景与决策风险，涉及广泛的

　　利益冲突与决策权衡;此外，还有一些现实问题，由于种种原因，在现阶段可能并不适宜用法律来调整。在这些情况下，脱离环境法的基本原则而片面地运用具体的法律规范，可能会减损法律适用的效率，甚至造成法律的滥用。

　　可喜的是我国环境法的基本原则在不断演变和发展，从国务院召开第一次全国环境保护会议之后颁布第一个环境保护文件《关于保护和改善环境的若干规定(试行草案)》(1973年)，规定环境保护32字方针“全面规划、合理布局、综合利用、化害为利、依靠群众、大家动手、保护环境、造福人民”，至今经历30余年的发展过程，我国环境法的基本原则已经从单项的基本原则发展成为科学体系;适用范围在不断调整和扩大;含义和内容也在改进和深化。

　　环境法的基本原则担当着支撑环境法的重任，在目前环境法蓬勃发展的大好形势下，对于其基本原则构建应该审慎和明确，笔者呼吁尽快在学术界达成关于环境法基本原则的共识，以推进环境法的发展进程。

　　二、环境法基本原则确立的依据

　　笔者认为，环境法基本原则的确立，至少应该考虑以下几个方面：

　　(一)环境法的基本原则是环境法基本特点的体现，是环境法所特有的原则

　　环境法的基本原则应该是环境法作为一个独立的法律部门所特有的原则，所以不能把环境法的基本原则与一般的立法原则、司法原则或其他的法律原则混为一谈，尤其不能与其他部门法的基本原则相混淆。法律之间有些通用的原则或是共同原则，也是指导环境立法执法等的一般原则，是必须遵守的，但是，不可以称之为环境法的基本原则。

　　有学者提出“国家干预原则”也是环境法的基本原则，认为我国历来十分重视国家对开发利用环境的干预，将环境管理作为国家的一项基本职能，并设立了相应的环境管理机构，授予其必要的权力来实现这一职能。笔者认为，国家干预原则作为环境法的基本原则比较牵强，因为它并不能体现出环境法独有的特色。所有的法律，无不是由国家制定或认可，并由国家强制力保证其实施。民法、刑法、行政法等等，有哪一部法律能够缺少国家的干预?而且，环境法历来与行政法具有千丝万缕的联系，过分强调国家干预，弊大于利。

　　(二)环境法的基本原则贯穿整个环境法，具有普遍指导意义

　　环境法的基本原则必须是在环境法律体系中得到广泛使适用，构成环境法的基础和核心，并且适用于环境法体系的各个环节和所有领域、一切效力范围的原则，而不是仅仅适用于某个环节、某个领域的具体原则。环境法基本原则的特点在于它的指导性或原则性，其贯彻实施需要通过具体的法律条文、法律规范或者法院的判决等等加以具体化。环境法的基本原则是对环境立法、执法、司法精神的高度概括和总结，因此应该相对集中，不宜过多和分散。而且要把环境作为一个整体加以保护,对于各环境要素要联系起来进行综合考量。

　　(三)环境法的基本原则是由环境法规定、确认或体现的

　　环境法的基本原则的表现形式可以是直接明文规定于环境立法之中，例如《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环境保护法》)第四条规定的“协调发展原则”;也可以是通过一个或几个具体的法律条文规定间接加以体现，如《环境保护法》第十三条规定的环境影响评价制度，体现了“预防为主”原则。一般说来，环境单行法不对基本原则作明文宣示，而是通过对具体的环境法律制度的规定，比较隐晦地表现出基本原则的指导性以及对基本原则的从属性。另外，由于立法的相对滞后，可能暂时没有规定或体现出基本原则，有些甚至与我们追求的价值背道而驰，但是基本原则可以推动立法，可以通过制定新法、修改旧法等来实现环境法基本原则的实现。

　　(四)环境法的基本原则既不宜过于宽泛，也不宜过于具体

　　首先，环境法的基本原则应该是可操作的原则，内容应该明确，不能只是宣言性的口号。笔者不赞成将可持续发展作为环境法的基本原则予以确立，因为可持续发展只是一个指导方针，对我国具有普遍指导意义，但是作为一项部门法的基本原则，既不能体现环境法的特色，也不能直接落实，因为其内涵过于宽泛。而“协调发展原则”则可以作为可持续发展原则的细化，强调环境保护与经济发展、社会进步同步进行，是比较可取的。其次，环境法的基本原则不能过于具体，原则与制度或者其他规定不同，它具有指导性，所以应该相对抽象，不仅对现实的法律关系进行调整，而且应该在长期范围内都具有现实指导意义。过于具体化的制度不能称之为原则，一条一条看似完整，实际上是缩小了基本原则的范围。比如仅仅规定“污染者负担”原则，虽然表现出对污染问题的重视，但是此原则却没有全局性的指导意义。最近有学者又提出“环境资源的开发、利用与保护、改善相结合的原则”，看似是对“污染者负担”原则的补充与完善，实际上又犯了同样的错误。以前我们重视污染防治，今天我们又侧重资源保护，但是我们的基本原则却不能因为我们看法和注意力的改变而任意改变，也就是下面要讨论的问题。

　　(五)环境法的基本原则要具有前瞻性和相对稳定性

　　人们对环境问题的认识存在一个过程，因此在法律上进行调整，不可能一开始就尽善尽美。立法可以逐步完善和改进，但是环境法的基本原则却不允许存在滞后。这就要求我们在确立环境法的基本原则之时，要具有前瞻性。任何原则、制度或者法律规定等等都不可避免时代特色，这一点无可厚非。即使《环境保护法》中规定的立法目的也是如此：为保护和改善生活环境和生态环境、防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展。随着我们的认识水平的提高和历史条件的变化，我们可能会对此立法目的进行修改。还有各个环境单行法中不合时宜的规定都会被时代所淘汰。但是，法律的基本原则作为法律的支柱，不能任意更改。因此，环境法的基本原则必须保持相对稳定性。正如民法的基本原则：平等原则;自愿原则;公平原则;诚实信用原则和禁止权利滥用原则。我们说这五条基本原则体现了民法的特点，涵盖了整个民法领域，而且为民法的基本法与单行法等规定或体现，相互之间和谐统一且完备，对实践具有很强的指导意义，可视为是民法永恒追求的价值和原则。环境法的基本原则也应该如此，什么是环境法应追求的，什么是至少我们预料范围内正确的，什么是完整齐备的，什么是可行的等等。真理、价值这样的理念应该在基本原则之中体现。我们无法预知将来发生的具体情况和可能出现的问题，但是我们可以用基本原则来指导。换言之，环境法的基本原则应该是在环境法领域“放之四海皆准”的。而且，环境法的基本原则应该成为构成环境法的充要条件。一方面，要考虑完备性，从中央到地方，从单位到个人;从立法到司法再到执法;从实体到程序等等各个领域、各个方面都要考虑全面。另一方面，要考虑其必要性，每一个原则都是必需的，缺一不可。总之，如果说环境法是一个完整的球形，那么环境法的基本原则应该构成其框架，而不是一个或几个单薄的面。它可能不会面面俱到，但是一定在每一个领域都会有关联。

　　三、环境法的基本原则

　　根据以上确立依据，笔者认为环境法的基本原则如下：

　　(一)协调发展原则

　　即环境保护与经济、社会发展相协调原则，指的是环境保护与经济建设和社会发展统筹规划、协调发展，实现经济效益、社会效益和环境效益的统一。[5]《环境保护法》第四条明确规定：国家制定的环境保护规划必须纳

　　入国民经济和社会发展计划，国家采取有利于环境保护的经济、技术政策和措施，使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调。

　　该条原则反映了可持续发展的要求，体现了可持续发展理论中发展与限制两方面的内容，反映了环境法的本质与特征，体现了环境法的价值取向，符合环境法的发展趋势，并且具有实际可操作性。从表面上看，可持续发展是一种长久、稳定的发展，是从纵向历史过程对发展提出的要求，是既满足当代需求、又满足后代需要的发展;协调是指环境保护和经济发展必须结合起来处理，协调发展是一种多头、并行的发展，是从横向关系对环境保护和社会发展提出的要求，是既满足经济社会的需要、又满足环境保护的需要的发展。

　　贯彻和落实协调发展原则的前提是正确理解环境保护与经济、社会发展的关系，也就是正确处理保护和发展的关系。发展是硬道理，保护也是硬道理。没有保护就谈不上真正的发展。实践中存在的问题就是经济发展与环境保护的矛盾凸现，很多情况下经济发展都是以资源浪费和破坏、环境污染为代价，纵观世界，每个国家都是站在本国利益的立场上，以别国资源破坏和环境污染换取自己国家的经济发展。在保护和发展遇到冲突的时候，多数情况下是侧重发展的。所以很多“悲观派”认为保护和发展就是一对矛盾，要保护就要牺牲发展。所以要想真正实现环境保护，就要实行经济零增长。“乐观派”认为经济发展，科学技术进步，环境问题就会自然而然地得到解决。我们要正确认识保护与发展的关系，这里所讲的“发展”，指的应该是可持续发展;那么，以牺牲环境换得的经济、社会发展，并不是真正的发展，甚至可能是倒退。所以我们应该用全面、整体、长远的眼光看问题。我们所要实现的目标，是全球的、世代的可持续发展。这就要求我们在确立经济、社会发展目标时，把环境保护规划考虑进去;在开发、利用自然资源的时候，要限量开发、合理利用，考虑对生态的影响以及考虑环境的承载力;在生产过程中落实“清洁生产”，提高资源的利用率，使用清洁能源，减少废弃物的排放，并且最大限度地回收利用各种废料;要维护生态系统的完整性;当环境退化变为不可避免的时候，必须采取措施将其减至最低限度;最大限度利用环境改善与经济、社会发展之间的互补性;把环境效益和社会效益结合起来，作为一个整体来研究。

　　实际上，我们可能无法完成环境保护与经济、社会发展的完美结合，但是至少，要努力找到两者之间的平衡点，我们强调的是彼此协调、共同发展。只要它们之间的价值取向是一致的，我们在制定规划和具体操作的时候能够落实得好，强调共同利益，协调发展还是可以实现的。

　　在落实协调发展原则时，应该注意以下几个问题：

　　首先，在决策领域，应当加强环境与发展的综合决策。各级决策部门应当在进行经济、社会发展重大决策与制定国民经济和社会发展计划过程中，必须对环境保护与经济、社会发展加以全面考虑、统筹兼顾、综合平衡、科学决策。正如《21世纪议程》所指出的：“如果要使环境与发展成为经济和政治决策的中心，就必须根据各国的具体条件来调整，甚至是根本改变决策方式，切实做到将这些因素充分结合起来”，“确保在各级决策和所有部门中将经济、社会和环境考虑结合起来”。在我国，必须将协调发展原则确立的目标和方式，将环境保护切实纳入国民经济和社会发展规划、国土规划、城乡建设规划和其他有关规划;同时，要充分利用价值规律和经济手段，发挥市场调控机制的作用。

　　其次，在经济和技术领域，协调发展原则对于环境经济和技术领域法律规范具有重要的指导和统领作用。环境法律规范大量属于经济和技术性规范，我国各种环境经济政策的制定、各种加强环境保护科学技术的研究和应用，既要考虑环境保护战略方针和实现预期的环境保护目标，也要对各发展阶段和各地区的环境经济政策和环境保护科学技术的实施进行必要的协调，这样才能使经济技术规范实现最佳的效果。一方面，经济技术水平的提高对环境法产生重要影响;另一方面，协调发展原则能够防治经济技术的滥用。

　　(二)预防为主原则

　　既预防为主、防治结合、综合治理原则，指的是国家在环境保护工作中采取各种预防措施，以防治环境问题的恶化，或者把环境污染和破坏控制在能够维持生态平衡、保护人体健康和社会物质财富及保障经济、社会持续发展的限度之内，而对已造成的环境污染和破坏积极治理的原则。

　　纵观世界，发达国家大都走过了一条“先污染后治理”的道路，在因环境问题付出惨重代价之后，才渐渐走出误区，进而认识到各种环境要素是一个相互联系的整体，环境污染和生态破坏都会造成严重后果，而且可能会经过相当长的复杂变化过程才显现出来，而一旦形成危害就很难恢复，且消耗大量的金钱和时间。1982年通过的《内罗毕宣言》指出：“与其花很多钱、费很多力气在环境破坏之后亡羊补牢，不如预防其破坏”，“只有采取一种综合的并在区域内做到统一的办法，才能实现于环境无害和持续的社会经济发展”。各国环境立法逐渐从消极的末端治理转移到积极预防上来，并将此作为环境立法的重要原则。《里约环境与发展宣言》规定：“为了保护环

　　境，各国应按照本国的能力，广泛适用防备措施。遇有严重或不可逆转损害的威胁时，不得以缺乏科学充分确实证据为理由，延迟采取符合成本效益的措施防止环境恶化。”此外，有许多国际环境条约或环境会议通过的重要文件，也有许多有关预防为主的内容。

　　我国《环境保护法》虽然没有明确规定预防为主原则，但是其中规定的一系列环境法的基本制度已经充分反映出预防为主的要求，例如环境影响评价制度、许可证制度等等。各环境保护单行法中有许多相关内容的规定，例如《海洋环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》等均有专章或专款规定。

　　预防为主原则属于事前调整，是先进的环境保护战略和科学的环境管理思想的体现，被视为现代环境保护的灵魂。要预防一切环境污染和破坏造成的危害，当然也包括通常不会发生的危害、时空较远的危害以及累积型的危害，既适用于损害预防也适用于风险预防，要求尽量防止和减少引起人类环境退化的原因。需要注意的是，预防是基于人类凭借现有的科技水平在可能的范围内，事先防范各种干扰环境的行为。在具体落实的时候，可能出现的问题是“法律役于技术”，对于那些现有科技水平不能证明对环境有不良影响的活动，当事人就有借口来从事。为了防止这种情况出现，应该专门规定，对于从事环境开发、利用等活动的，凡不能证明对环境无不良影响，均视为有影响，应严格限制，或禁止，或采取相应补偿措施等等。但是，由于预防既不能消除和减少已经产生的环境问题，也不能在没有任何经验的条件下防止所有环境问题的产生，所以对于由于条件限制而无法认识、预测和防止的环境问题，只能进行治理。因此治理也是不可或缺的一部分，只有根据具体情况统筹安排，运用各种手段和措施，对环境进行综合整治，才能达到保护和改善环境的目的。

　　虽然我国历来都比较重视预防为主，但是目前对于此原则的贯彻还是存在一些问题。无论从立法上还是实践中，都有需要改进的方面。比如，我国有关排污收费的法律规定，超标排污的单位，在缴纳了超标排污费后仍未能使排污达到排污标准的，从开征第三年起加收排污超标费;除此之外，还必须负责治理，并且征收的超标排污费必须用于污染的防治。可见，超标排污行为除非造成环境严重污染(特殊保护区除外)，现阶段被我国法律所许可，在排污单位依法缴纳超标排污费并履行治理义务的前提下被认为是合法的。这显然与“预防为主”原则相悖。由于环境污染造成的危害都有潜伏期，一般具有缓释性，因此必须预防今后的严重危害，甚至要考虑到子孙后代的利益，避免被动局面的出现。因此，应该尽快对合法排污问题进行规制。又如，由于外来物种入侵问题，造成

　　严重的生态灾难，威胁着我国经济发展和生态安全，显然也是由于没有做好预防为主工作的恶果。最典型的就是被喻为“紫色恶魔”的凤眼莲(俗称“水葫芦”)在水域的肆虐，其在云南滇池的疯狂蔓延被专家指称患了“生态癌症”。外来物种入侵的结果具有一定程度的不可预见性，这就使预防工作显得复杂和棘手。贯彻落实预防为主原则，首先必须制定专门的外来物种管理法规，建立外来物种引进的风险评估机制、跟踪监测机制和综合治理机制。对于不适宜引进的有害物种，要通过风险评估机制进行评估，把它们拒之门外，此为“预防为主”;对于风险尚未可知的物种，要通过跟踪监测机制，如果被证实为有害生物或随条件变化转变为有害生物，要及时彻底根除，此为“防治结合”;对于已经入侵的有害物种，要通过综合治理制度，确保可持续的控制与管理技术体系的建立。必须通过生物、物理、化学等方法的综合运用，达到对外来入侵物种的最佳治理效果，此为“综合治理”。

　　需要注意的是，在很长一段时间内，我国都是重污染防治轻生态保护，但是预防为主原则对于生态保护尤为重要，因为生态系统一旦遭到破坏，其后果比环境污染更加严重，比如物种灭绝等等，因此在生态保护领域要加强贯彻预防为主原则。

　　(三)环境责任原则

　　传统理论认为环境责任原则即污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复原则，指的是人们对环境和资源的利用，或对环境造成污染破坏、对资源造成减损，即应承担法律义务和法律责任。其中，污染者付费是指污染环境造成的损失及治理污染的费用应当由排污者承担，而不应该转嫁给国家和社会;利用者补偿是指开放利用环境资源者，应当按照国家有关规定承担经济补偿的责任;开发者保护是指有权开发利用环境资源者，同时承担保护环境资源的义务;破坏者恢复是指造成环境资源破坏的单位和个人，须承担将受到破坏的环境资源予以恢复和整治的法律责任。

　　我国环境法对此原则作了各种强制性的规定，比如，《环境保护法》第28条规定：“排放污染物超过国家或者地方规定的污染物排放标准的企业事业单位，依照国家规定缴纳超标准排污费，并负责治理。”第41条规定：“造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。”第19条规定：“开发利用自然资源，必须采取措施保护生态环境。”此外，环境保护单行法(如《水土保持法》、《草原法》、《矿产资源法》等等)也有许多规定反映了该原则的要求。

　　笔者认为，把环境责任原则具体理解为污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复是不完整的。首先，污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复本身是有缺陷的，在具体操作中存在许多问题。污染企业超标排污要缴费，但是在许多情况下，排污费对于经营者来说显得微不足道，在追求超额利润的过程中完全可以无视其存在，甚至有些企业已经把超标的排污费列入生产成本;这样产生的后果一是可能造成环境侵权，而污染受害者由于相比之下处于弱势地位，经济实力、信息掌控悬殊，也无力支付高额的诉讼费用;另一方面对国家造成的损失不可估量，据计算，预防污染费用与事后治理的费用比例是1：20，排污企业缴纳排污费后可以心照常进行生产，并不承担治理责任，而其缴纳的排污费比起国家进行治理污染所付出的费用，简直是九牛一毛。因此，必须采取措施，不能使污染者认为只要付费，环境污染就变成了自己的权利，对于缴纳排污费的，如果排污量不足规定指标，那么是否有权利把剩余的排污量进行转让?这也是一个实际中存在的问题，笔者认为排污权转让应该严格禁止。要明确污染者付费带有一种补偿和惩罚性质，并不是一种权利。破坏者恢复也只是存在于理想中的原则，因为环境一旦遭到破坏，很难恢复。许多自然资源和生态环境资源的价值是难以用金钱来衡量的，例如一棵树木作为木材的价值是有限的，但它在保持生态环境方面的价值远非其其木材的价值，而一棵珍稀树木的自然资源价值或一棵古木的人文生态价值更是无法估量，如果遭到破坏，如何来计算?如何进行恢复?一个物种的灭绝怎么可能恢复?而且这种责任让个人来承担，显然是不可能的。此外，目前我国环境保护工作都是由环境行政机关来统一负责管理的。那么环境行政机关的权力由谁来进行监督?赋予环境行政机关太大的权力，势必会造成行政机关的腐败等现象。如果环境行政相对人经过环境行政机关许可进行环境开发、利用等活动，结果造成了严重环境污染或者环境破坏，那么这个责任又由谁来承担?

　　因此，笔者认为，对环境责任原则要进行全面理解，不能局限于污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复，在追究环境责任的时候，还要综合利用民事、行政、刑事手段来进行综合管理。在具体操作过程中，建议采取受益补偿和利益平衡原则。在环境开发、利用过程中，要根据开发、利用的强度以及影响性质、程度和规模，赋予主体相应权利，以及要求主体承担一定的义务，另外要根据环境受损程度换算成应该承担的修复义务;对环境产生不良影响时，要考虑各方的受益情况和实际能力，确定各方责任，这样比较公平和可行。例如有学者

　　建议因故意或重大过失造成环境污染损害应该引入惩罚性赔偿制度。目前，我国环境立法在这方面还存在着许多不足，确立这样的原则能够推动立法进步。

　　(四)公众参与原则

　　即依靠群众保护环境的原则，也称环境保护的民主原则，是指鼓励广大群众积极参与环境保护事业，保护他们对污染和破坏环境的行为依法进行监督的权利。《环境保护法》第6条明确规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，同时也负有保护环境的义务。”《中国21世纪议程》提出：“公众、团体和组织的参与方式和参与程度，将决定可持续发展目标实现的进程。”《环境影响评价法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《海洋环境保护法》和《环境噪声污染防治法》等法律都对公众参与作了相应规定。

　　公众参与可能需要社会态度和个人行为的根本性改变。许多国家都在通过地方政府和社区团体鼓励环境管理中的公众参与，结果经常是更广泛的民主趋势，但是机构和法律上的参与通常只限于一些领域。公众参与的主要目的在于制约政府的自由裁量权，确保政府公正、合理地行使行政权利。

　　现阶段，我国环境法中的公众参与原则落实地并不尽人意，公民的环境保护意识还比较薄弱。我国并没有任何一部法律明文规定公民环境权，这就造成实践中单位和个人在参与环境管理和决策时对损害环境的行为进行控告、揭发、检举、起诉时于法无据。因此，要贯彻公众参与原则首先必须确定环境权，要通过立法将环境权具体化、制度化;要健全我国公众参与环境管理的法律制度，规范公众参与的各种途径和程序，扩大公众诉讼权利;增强环境管理和执法的透明度，决策公开化，充分发挥公众的监督作用;建立环境公众听政制度，召开多种形式的听证制度，广泛听取公众意见、建议，接受公众质询。

　　“社会团体代表着各自群体的利益，具有组织公众、积极参与、共同行动的能力和积极性。在环境与发展事务中，社会团体的作用是重要的和不可取代的。”如果说政府和国家机制、企业和市场机制分别构成了两大部门的话，那么非营利组织和社会机制就构成了第三部门，即非盈利部门。非盈利部门、非政府环境组织是人们追求可持续发展的一种新兴的、有效的、不可或缺的组织形式，是实现公众参与的一种可行组织方式，为解决“市场失灵”、“政府失灵”和公众诉讼、环保团体诉讼等问题提供了新的可能，是实现可持续发展的组织制度工具。因此，应尽快制定有效的规范非营利部门活动和行为的法律和相关政策。

　　结语

　　我国环境法正在蓬勃发展，环境法的基本原则应该尽快得到确立和统一，针对实际操作中遇到的问题，应该分析、提炼出关于环境法基本原则的精髓，指导立法和实践工作，使环境法得到不断发展与完善，此目标任重而道远。

篇十三：预防为主原则在我国环境法中的体现与不足

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　　论环境法中的预防原则

　　[摘要]风险预防原则是环境法中用以预防具有科学不确定性的环境风险，保护人类和环境的重要原则，其产生以来在许多国际环境公约中得以运用，同时也被许多国家作为一项法律原则加以采纳。为防范日益严重的环境风险，我国应适时在国内立法中确立风险预防原则，完善相关立法。

　　[关键词]风险预防原则；环境风险；环境法。

　　一、风险预防原则的产生与发展。

　　（一）风险预防原则的产生。一般认为，风险预防原则最早源于联邦德国Vorsorge法则①，该法则的核心是社会应当通过认真的提前规划和阻止潜在的有害行为来避免环境破坏。

　　1976年联邦德国议会通过的空气清洁法就将风险预防原则作为一项基本原则纳入其中，它赋予德国政策的制定者在缺乏科学确定性，但又担心出现不可逆转的环境损害时，可采取风险预防措施的权利。联邦德国在处理酸雨、全球变暖和北海污染的问题上就经常引用该原则以证明其所采取的强硬政策的合法性，并在当时大大地促进了德国环保产业的发展。

　　（二）风险预防原则在国际环境法中的确立和发展。风险预防原则被提出后，首先在国际环境法逐渐得到了肯定和采用。从20世纪80年代开始，风险预防原则开始频繁出现在一些保护环境的国际条约、协议和宣言中。较早使用风险预防原则表述的国际文件是1982年《世界自然宪章》，而在1987年第二次保护北海国际会议通过的部长宣言中则明确提出了风险预防原则，即：“为了防止北海遭受危险的物质可能带来的损害，预防的方法是必要的，它可以要求即使在没有明确的科学证据能证明因果关系的情况下，也要采取行动控制这一类物质的排放。”

　　20世纪90年代是风险预防原则全面发展和落实的一个重要阶段，它被更多的国家理解并接受，其适用范围和领域越来越广，并成为可持续发展思想的重要组成部分。有学者就指出：1990年以后的国际环境法律文件几乎都采纳了风险预防原则。[2]《里约宣言》第15条专门规定：“为了保护环境，各国应按照本国的能力，广泛适用预防措充分确实证据为理由，延迟采取符合成本效益的措施防止环境恶化。”同时，作为1992年联合国环境与发展大会的两个重要成果：《联合国气候变化框架公约》和《生物多样性公约》也都把风险预防原则作为实现自身目标的重要原则之一。

　　《联合国气候变化框架公约》第3条第3款规定：“各缔约方应当采取预先防范措施，预测、防止或尽量减少引起气候变化的原因，并缓解其不利影响。当存在造成严重或不可逆转的损害的威胁时，不应当以科学上没有完全的确定性为理由推迟采取这类措施，同时考虑到应付气候变化的政策和措施应当讲求成本效益，确保以尽可能最低的费用获得全球效益。”《生物多样性公约》也在序言中指出：

　　“注意到生物多样性遭受严重减少或损失的威胁时，不应以缺乏充分的科学定论为理由，而推迟采取旨在避免或尽量减轻此种威胁的措施。”

　　（三）风险预防原则在各国国内法中的确立和发展。国际环境法所确立的风险预防原则反映了国际社会在环境保护问题上的共识，对于指导各国环境法的制定和修订起着重要的指引作用。一些环境保护法律比较先进的国家已在其国内法中原则加以采纳，用以防范环境风险。例如，在宪法层次上，2005年2月法国议会通过的宪法修正案认可了风险预防原则。在环境基本法层次上，加拿大1999年修订的《环境保护法》在前言中规定“……加拿大政府承诺执行风险预防原则，一旦出现严重的危险或不可逆转的破坏，无敌小群群整理（请勿直接复制）sdzf

　　缺乏完全科学确定性，不得以延迟节省成本措施为理由来预防环境退化，”明确地把风险预防和污染者付费、污染预防、保护环境与人类健康并列地规定为环境法的4个基本原则。

　　法国1998年制定的《环境法典》在第110条第1款规定了风险预防原则，指出“根据这一原则，不允许以缺乏足够的科学技术知识因接受的范围内，不对可能给环境造成重大损失的、无法避免的可预见灾害及时采取适当的防治措施。”[3]在环境单行法律、法规的层次上，德国《化学物质与化学品法》、丹麦《化学物质与化学品法》、瑞典《化学品法令》与《化学物质排放法令》多处规定了预防的准则，并把预防环境风险和人体健康风险的要求融入到所有条文之中。

　　二、风险预防原则的主要构成要素。

　　（一）启动时点：遇有无法接受的危险。适用风险预防原则将面临的首要问题是，这种环境风险所带来的威胁达到何种程度时才予以适用。对于风险预防原则启动时点有着不同的规定，有的规定的启动条件较为严格，如《里约宣言》规定的是“遇有严重或不可逆转的威胁”；《生物多样性公约》则规定“严重减少或损失的威胁”；有的规定的启动条件较为宽松，如199年《巴马科公约》的规定是“可能对人类或者环境导致危害”；2000年《卡塔赫纳生物安全议定书》规定的是“潜在不利影响”。虽然这些条款规定的标准有所差异，但其共同之处在于它们都包含了承载价值的语言，表达了对可接受损害程度的道德判断。

　　威胁的严重、重大、不可逆转的具体判断标准是什么呢？

　　以上列举的环境法律文件并没有直接给出答案。实际上，由于经济发展水平、环境保护发展的程度以及文化背景等因素的不同。

　　（二）科学的不确定性。这是指没有充分确实的科学证据。

　　证明某种行为与危险后果之间是否存在因果关系。这说明当科学上对损害的因果关系、规模、可能性和性质有相当大的不确定性时，“预防原则”仍然可以发挥作用。科学不确定性是风险预防原则区别于以往的环境保护原则的最明显的特点。风险预防原则的适用只能建立在充分的科学依据之上，即某种形式科学分析是必需的，而若仅仅是幻想或凭空推想不能引发风险预防原则的适用。[4]

　　（三）成本与效益的评估。风险预防原则的这个要素是指其适用应当在总体的社会、经济影响上符合成本效益原则。

　　为了避免因适用风险预防原则而付出过高的社会代价，国际社会采纳了在成本效益分析方法，即运用比例原则评估风险预防措施是否符合相称性：一项依据风险预防原则而采取的措施，不但要有制定的必要性，同时需要具有法理上与经济成本上的合理性，并且要使风险预防措施与风险管理之间具有适当的联系。[5]

　　三、关于我国环境法确立风险预防原则的思考（一）我国国内法中尚未确立风险预防原则因为时代的局限，作为我国环境基本法的1989年《环境保护法》仅规定了适用于环境损害的“预防为主、防治结合”的原则，没有规定和体现风险预防原则。此外，从立法内容上看，风险预防原则和我们平时所说的“预防为主”的原则是不同的两个原则，认为前者包含在后者之中显然是不科学的。到目前为止，我国只在少数环境领域实施了风险预防原则，如《大气污染防治法》

　　第45条对消耗臭氧层物质的控制作出了规定，除此之外，风险预防原则在其他环境领域是缺乏立法规范的。

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　　（二）我国确立风险预防原则的必要性分析1.确立风险预防原则是防范日益严重的环境风险的客观需要。我国改革开放初期只注重经济增长，忽略环境保护，而这种经济增长是以大量消耗、破坏环境资源，造成环境污染为代价的，与经济高速增长相伴的是我国的环境危机也空前加剧了，出现了一系列环境问题；而目前在我国经济转型期，对社会构成了巨大威胁。[6]总体而言，我国的环境问题十分严重，环境风险日益突出。目前我国环境法对于含有科学不确定性的环境风险尚缺乏规制，但是这类特殊的环境风险一旦发生，将会使我们付出很大代价。

　　2.确立风险预防原则是实践科学发展观，建设资源节约型、环境友好型社会的客观需要。目前我国提出要加快推进生态文明建设，深入实施可持续发展战略，大力推进资源节约型、环境友好型社会建设，加快推进节能减排，加快污染防治。风险预防原则作为一项基本原则如果能在我国环境保护法中确立的话，将对于整个环境法律制度的基本性质、基本内容和基本价值倾向都具有重要的现实意义。

　　3.确立风险预防原则是履行国际义务的需要。虽然我国已加入了1992年联合国《里约环境与发展宣言》及《生物多样性公约》，还未将其确定为环境法的基本原则之一。为了能与我国在对外关系中有关该问题的立场相一致，并给世界各国树立一个有信必守、负责任的大国形象，我国应在国内法上积极承认风险预防原则并予以贯彻。

　　（三）确立风险预防原则的具体建议1.在环境基本法中确立风险预防原则作为基本原则的地位。从国际环境条约和国外立法的成功经验来看，规定风险预防原则，对于预防今后可能发生的重大环境损害，促进社会、经济的可持续发展具有重要意义。当前，我国立法机关正在开展修订《环境保护法》的工作，我们应利用这个时机在我国环境基本法中确立风险预防原则的基本原则地位，并以其指导环境立法、司法和执法活动。只有把风险预防原则上升为环境基本法所确认的基本准则，才能使其发挥协调其他环境立法、才能使我国的环境法律体系全面构筑起一道道预防重大环境风险的制度防线。

　　注：

　　①Vorsorge在德语中意为“事先的考虑和担忧”。

　　参考文献：

　　[1][法]亚历山大·基斯，著。张若思，译。国际环境法[M].北京：法律出版社，2000.

　　[2][美]托马斯·伯根索尔和肖恩·D·墨菲，著。黎作恒，译。国际公法[M].北京：法律出版社，2005.

　　[3]赵国青。外国环境法选编[M].北京：中国政法大学出版社，2000.

　　[4]SeeTheUnitedNationsEducational，ScientificandCul-turalOrganization:ThePrecautionaryPrinciple，publishedin2005，P13.

　　[5]M.Montini.TheNatureandFunction0ftheNecessityandProportionalityPrincipleintheTradeandEnvironmentCon-text，ReviewofEuropeanCommunityandInternationalEnviron-mentalLaw，1997，vol.6.P121－130.

　　[6]陈泉生。环境法学[M].厦门：厦门大学出版社，2008.

篇十四：预防为主原则在我国环境法中的体现与不足

　我国环境法现状及其在环境保护中

　　的运用

　　摘要：我国开展环境立法和环境保护工作已四十余年，环境法律体系不断完善，环境法制建设持续加强,环境行政执法水平有了较大提高,环境执法在环境保护中的作用越来越重要。但随着经济社会的发展，在各级政府的环境管理过程中，普遍存在着执行度不力、有效性不足、预防性缺失的现象。其主要原因在于环境立法存在缺陷，政府责任不够完善。本文主要从我国环境法在环境保护中的运用和存在的问题以及相应的解决策略加以论述。

　　关键词：环境法；环境保护；依法行政；环境执法

　　走可持续发展道路是我国的一项基本国策。自1973年了第一次全国环境保护会议以来，我国的环境保护工作日趋成熟，环境立法也逐步完善，改变了以前保护环境无法可依的现象。但是随着经济社会的快速发展，我国的环境保护行政执工作法始终滞后于环境立法。环境问题日益凸显，环境执法中的一些问题也逐渐暴露。有法不依、执法不严、违法不究的问题在根本上还没有得到解决，这不仅损害了环境法的严肃性以及环保部门执法的形象，更重要的是，还纵容了环境违法行为,严重制约着我国环境法制的建设和经济的发展。而这些则需要从环境立法、行政及社会参与等多发面入手加以解决。

　　1、我国环境法发展现状

　　1.1、环境法立法原则及其特点

　　1.1.1环境法立法原则：环境法的基本原则是指环境法所确认并体现的反映环境法本质[1]和特征的基本原则。它贯穿于整个环境法体系，对贯彻和实施环境法具有普遍的指导作用。由于在我国环境法还是一门新兴的法律学科，目前学术界对其基本原则尚有争议，至今对其具体内容没有形成共识。但是，下述几条原则对于环境法的重要性，却是毋庸置疑的。

　　（一）协调发展原则。即环境保护与经济、社会发展相协调原则，指的是环境保护与经[2]济建设和社会发展统筹规划、协调发展，实现经济效益、社会效益和环境效益的统一。《环境保护法》第四条明确规定：国家制定的环境保护规划必须纳入国民经济和社会发展计划，国家采取有利于环境保护的经济、技术政策和措施，使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调。

　　该条原则反映了可持续发展的要求，体现了可持续发展理论中发展与限制两方面的内容，反映了环境法的本质与特征，体现了环境法的价值取向，符合环境法的发展趋势，并且具有实际可操作性。

　　（二）预防为主原则。即预防为主、防治结合、综合治理原则，指的是国家在环境保护工作中采取各种预防措施，以防治环境问题的恶化，或者把环境污染和破坏控制在能够维持生态平衡、保护人体健康和社会物质财富及保障经济、社会持续发展的限度之内，而对已造成的环境污染和破坏积极治理的原则。

　　（三）环境责任原则。即污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复原则，指的是人们对环境和资源的利用，或对环境造成污染破坏、对资源造成减损，即应承担法律义务和法律责任。其中，污染者付费是指污染环境造成的损失及治理污染的费用应当由排污者承担，而不应该转嫁给国家和社会；利用者补偿是指开放利用环境资源者，应当按照国家有关规定承担经济补偿的责任；开发者保护是指有权开发利用环境资源者，同时承担保护环境资源的义务；破坏者恢复是指造成环境资源破坏的单位和个人，须承担将受到破坏的环境资

　　源予以恢复和整治的法律责任。

　　（四）公众参与原则。即依靠群众保护环境的原则，也称环境保护的民主原则，是指鼓励广大群众积极参与环境保护事业，保护他们对污染和破坏环境的行为依法进行监督的权利。《环境保护法》第六条明确规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，同时也负有保护环境的义务。”《中国21世纪议程》提出：“公众、团体和组织的参与方式和参与程度，将决定可持续发展目标实现的进程。”《环境影响评价法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《海洋环境保护法》和《环境噪声污染防治法》等法律都对公众参与作了相应规定。

　　1.1.2环境法特点[3]

　　环境法作为一个独立的法律部门，同其他法律部门相比，有下述特点：

　　（一）综合性。环境保护范围广泛，所调整的社会关系相当复杂，环境法不仅包括大量的专门环境保护法规，而且包括宪法、行政法、民法、刑法、劳动法、经济法等法规中有关环境保护的规定。

　　（二）技术性。环境保护须采取自然科学的、工程技术的、经济的等各种手段，环境法同上述各种手段密切相关，因此，在环境法里包含有较多的技术规范。

　　（三）广泛的社会性。环境法和其他法律一样，受社会经济制度的制约，但它的保护对象是土地、大气、水、森林等自然环境，所以又受客观存在的自然生态规律的制约。环境法作为一种法律部门诚然是统治阶级意志的体现，是为统治阶级的利益服务的，但也在不同程度上符合整个社会和民族的利益。

　　（四）共同性。人类生存的地球环境是一个整体，环境问题是人类面临的共同问题。在环境法所调整的社会关系中，更多地涉及经济发展、生产管理和科学技术方面的问题，这里反映某些社会发展规律、经济规律和自然规律。与其他法律相比，在各国的环境法中有较多可以互相借鉴的东西。

　　1.2、环境法律体系

　　我国的环境法是在70年代末以后迅速发展起来的，目前已经初步形成了以《中华人民共和国宪法》为基础，以《中华人民共和国环境保护法》为主体，包含其它环境保护单行法、相关法、部门规章、地方性法规与地方政府规章、环境保护标准体系、国际环境保护公约的[4]环境法律体系。

　　横向来看，我国环境法律体系主要包括：

　　环境污染防治法，如水污染防治法、大气污染防治法、噪声污染防治法等；

　　自然环境要素保护法，如森林法、野生动物保护法、水土保护法等；

　　文化环境保护法，如风景名胜保护条例、自然保护区条例等；

　　环境管理、监督、监测及保证法律实施的法规，如环境监测管理条例、建设项目环境保护管理办法、报告环境污染与破坏事故的暂行办法、环境保护行政处罚办法等；

　　环境保护标准体系，包括环境基础标准和方法标准、环境质量标准和污染物排放标准等。

　　2、环境法在环境保护中的运用及存在的问题

　　2.1、环境法在环境保护中的运用

　　我国通过环境立法与执法确定并实施了环境影响评价、三同时、限期治理、排污收费等[5]一系列环境管理基本制度，采取了综合整治环境与生态系统保护的诸多重大措施。如实施“全国主要污染物排放总量控制计划”、“（西部）退耕还林（草）工程”、“中国跨世纪绿色工程规划”，重点治理“三河”、“三湖”、“两区”、“一市”、“一海”

　　的污染、在全国范围内开展了关停“十五小”、“一控双达标”等重大专项执法行动等，有力推动了全国各地环保工作的法治化进程。

　　国家还大力倡导环境保护与社会主义经济建设协调发展，坚持走可持续发展道路，坚持科学发展观，努力建设资源节约型和环境友好型社会。对各种破坏环境的违法行为进行了严厉的打击，做到了有法必依，执法必严，违法必究。总体上看，我国的环境保护得到了很大的改善，一些重污染企业在环境法的制约下，做了很多设备工艺的改造，大大减少了对环境的污染和破坏。

　　近年来，环境法制建设正在逐步从立法为主转变为立法与执法并重，环境法的实施正在日益加强。国务院和国务院主管环境资源工作的行政部门多次发出加强环境行政执法的通知。政府不仅颁布多部法律，出台了一系列的条例和实施办法，而且还完善了有关法律法规,同时在强化环境执法机构、措施、监督、检查和制度方面也做了大量工作。例如，自1996年起，国家规定所有新建设项目建成使用后,必须确保达到国家或地方规定的污染物排放标准；对没有执行环境影响评价制度、擅自建设或投产使用的项目，依法责令其停止建设或停止投产使用；对环境违法行为处罚上，也提高了处罚程度等。这些都显示了环境行政执法在区域环境保护等方面的重大作用。环境行政执法的规范日益增强，依法行政水平与质量不断提高。我国政府对实施可持续发展战略及环境保护工作越来越重视。特别是2006年颁布《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》是规范环境执法行为，推进环境保护依法行政的又一重大举措；2015年1月1日，新的《环境保护法》全面实施，新增“按日计罚”的制度，罕见地规定了行政拘留的处罚措施，同时将民间力量有序地纳入环境治理的机制中，设立了环保公益诉讼制度，有力地促进了环境保护依法行政。

　　2.2、环境保护行政执法中存在的问题

　　2015年2月，新闻人柴静的雾霾调查《穹顶之下》在网络播出后，掀起了全民对于雾霾乃至环境问题的热切讨论和关注。同时也揭示了环境法在环境保护中存在的诸多问题。

　　我国粗放式的生产经营方式，导致资源浪费和环境污染相当严重，许多地方环保意识差，污染现象频频发生，甚至出现震惊全国的公害事件；环境法律体系虽已初步形成，但环境行政执法仍然是一个薄弱环节，执法不严、违法不究的问题仍然突出，已经严重影响到环境保护工作的正常开展，同时环境行政执法内部制约和监督机制不健全、执法力度不足、执法所需的装备和技术手段不完善等因素，也影响了环境法在行政执法中的效果。

　　具体存在的问题如下：

　　2.2.1现有环境法律体系存在的问题。

　　（一）环境法制定不完善。新的《环境保护法》还是相对于“大环境”的概念，内容规定的过于单薄。在海洋环境保护、保护区的环境管理、饮用水水资源保护区的建设与管理等方面存在着部门环境执法的不协调现象。而各种环境保护有关的单行法在规定管理体制时往往都过于抽象、简单，特别是涉及到有关部门时更是如此，以至于相关的执法部门认为自己只是一个摆设。

　　（二）各种立法规定之间缺乏协调和配合。法律的规定可以比较综合和概括，行政法规、规章的规定应当比较具体。但现有的立法，有时法律的规定特别具体，而规章的规定反而较抽象。如《海洋环境保护法》规定了“环境保护行政主管部门在批准设置入海排污口之前，必须征求海洋、海事、渔业行政主管部门和军队环境保护部门的意见”这一特别具体的职责要求，但对国务院环境保护行政主管部门如何对有关部门进行指导、协调和监督这一重要问题却没有进一步做出规定。而《近岸海域环境功能区管理办法》这一规章却规定了“沿海省、自治区、直辖市人民政府环境保护行政主管部门根据本行政区近岸海域环境功能区环境保护的需要，对国家海水水质标准中未作规定的项目，可以组织拟订地方海水水质补充标准，报同级人民政府批准发布”这一本应由法律规定的行政机构的职能。

　　[7]（三）部分立法授权不符合科学管理的规律。如让行业管理部门行使了监督管理部门的职权，让综合决策性管理部门行使了专业管理部门的职权等。

　　[6]

　　（四）有关的配套立法缺失。如关于实施排污许可证、环境监测、饮用水资源保护等制度的配套法规也存在迟缓问题,导致在一些层面上无法可依。

　　2.2.2执法部门存在的问题。

　　（一）执法存在障碍。目前我国环境执法存在一系列障碍，包括执法环境障碍、环境保护法制障碍、环境行政执法障碍、环境执法的政府障碍以及环境司法障碍等。环境执法障碍的深层原因，在于环保工作工作在短期内既不符合地方政府的经济利益，也不符合地方政府的政治利益，还在于立法工作中的部门利益问题严重影响国家层面环境立法的质量。各个环境执法机关之间缺乏配合，协调不力，执法被动，存在重审批、轻执法思想，对环境污染不闻不问，地方保护主义盛行。

　　（二）执法力量不足。由于及各方面的原因,环境部门特别是基层环保部门的机构、队伍一直偏弱,执法人员少,工作任务繁重。执法人员存在一身兼数职的现象,影响了正常的环境行政执法的能力；同时由于有些地区经济水平不高，环境执法没有固定的资金来源，导致环境执法装备差,活动经费难以保障。以至于许多基层环保机构的执法职能装备远远达不到标准,这在一定程度上影响了其行政执法能力。

　　（三）执法水平欠缺。环境执法人员不能正确运用法律法规条文，对违法事实与处罚依据条款不能相对应，调查处理的程序不规范，在环境行政执法过程中存在着较严重的随意性和盲目性。不注意事实证据的收集或取证马虎，对违法者的违法事实掌握不准，导致在适用自由裁量权时把握不准。违法处罚不当，出现企业环境违法成本低，守法成本高的现象。造成污染反弹。对于许多企业的偷排行为,环保部门只作罚款的行政处罚，不会影响企业的生产经营活动，导致那些企业无视环保法的存在和权威，继续违法排污以降低成本，追求利润。

　　[8]2.2.3社会参与力量缺乏

　　环境管理领域，我国历来是政府主导型模式。在计划经济时代，无论是污染防治还自然[9]资源的管理，都是由政府包办。那时全部都是国有企业，企业间的利益冲突远没有现在这样明显，仅仅是政府的管理就可以将环境保护控制在比较好的范围内。但是目前，我国已经建立起社会主义市场经济体制，现实中各种利益纷繁复杂，单纯依靠政府的管理已经难以适应环境保护的需要。与此相对的是，随着社会的发展，公民的环保意识已在不断增强，人们越来越深刻地意识到生态环境的重要性。虽然新《环境保护法》将民间力量有序地纳入环境治理的机制中，设立了环保公益诉讼制度。同时还规定：“符合规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理”。但是现实中，我国参与环境保护的有效机制仍不完善。普通民众往往难以找到有效便捷的途径来实现自己的权利。而对于企业又缺乏有力的激励措施，因此出于经济利益的驱动，企业对于环境保护的态度也是相当消极的。这都导致了社会力量不能够全面参与环境执法，在一定程度上影响了我国环境执法的质量。

　　3、解决上述问题的办法

　　环境法执行难的现象，不仅制约了我国环境法制建设的发展，也对我国经济、社会的全面协调和可持续发展造成了重大的负面影响，具体可以通过以下途径解决一些实际问题。

　　3.1、加强对环境法立法的研究[10]。

　　为使环境立法能够建立在科学的基础之上，我国应当大力加强对环境保护管理体制立法的研究。其内容可以包括：环境保护管理体制与我国整个行政管理体制的关系；我国目前环境立法的现状及问题；国外环境立法的经验、教训及其对我国的借鉴作用；我国环境立法的最佳形式和模式；我国环境立法应遵循的原则；有关环境保护的各部门职能分工的原则和标准；促使有关环境保护的各部门相互协调与配合并积极履行职责的途径和方法等。

　　3.2、具体化单行法中相关规定。

　　目前我国环境法律的规定，往往规定得特别抽象和模糊。一般是先规定一个统一监督管

　　理部门，然后再规定有关部门结合自己的职责对环境保护进行监督管理。主管部门的职责一般来说规定得还比较具体，但涉及到分管部门的职责，往往是一带而过，往往造成分工不清，责任不明。因此在立法时必须明确指明负责的部门及其相应的职能，以杜绝部门间的推诿扯皮现象。

　　[11]3.3、改进提高环境行政执法。

　　污染防治要向行政责任与刑事责任相融合的行政刑法方向发展，将现行大量的行政处罚上升为具有刑事责任性质的处罚，检察机关应积极参与其中；建立起以检察院为主体的公益[12]诉讼制度，检察院代表环境公害的受害者提起诉讼；增加环境执法投入，可尝试设置环境保护专项资金，以培养环境行政执法人员的素质及完善环境执法设备，正确理解和掌握加大[13]环境执法力度；进一步健全和完善环境行政执法监督管理机制,克服执法检查的随意性和盲目性。保证环境行政执法人员做到依法执法、文明执法、规范执法。

　　3.4、培育鼓励社会力量。

　　完善公众参与制度，加强公民环境意识与守法观念。充分发挥社会力量在环境保护方面的作用，适当放松对非政府环保组织要求有政府主管机关的限制，降低对环保社团注册资金的苛刻要求。弘扬以人为本，充分发挥非政府组织在普及环保知识、提升公民环保意识、监督评价政府部门民主决策和反映社情民意等方面不可替代的作用，为中国的民间环保组织提供宽松的法律环境，助其生长壮大。

　　[14]环境法制建设是一项系统工程，非朝夕可就。环境保护工作是一项长期任务，是每个人都应履行的职责，只有政府引领，全民参与才能够取得较好的成效。我们必须立足于本国的实际情况，探索出一条适合我国的切实可行的法治化的道路。环境法治先行，是时代赋予我们的保护环境的重任，唯有如此，环境法制建设才能更加完善和成熟，环境行政执法才能有利于解放和发展生产力,有利于经济社会的健康发展，存在的环境问题才能得到有效解决。环境法才能发挥最大效力，才能服务于整个社会。

　　参考文献：

　　[1]陈泉生.《环境法学基本理论》

　　中国环境科学出版社

　　2004[2]周珂.《环境法》

　　中国人民大学出版社

　　2000[3]陈泉生.《环境法学基本理论》

　　中国环境科学出版社

　　2004[4]孙佑海.《影响环境资源法实施的障碍研究》2007[5]汪劲.《中国环境法原理》

　　北京大学出版社

　　2000[6]杨海琴.《我国环境保护存在的问题及对策的思考》

　　[7]蔡守秋.《论当代中国环境法的发展特点和趁势》

　　1999[8]田琳.《从现行环境法的存在问题看》

　　[9]柳长君.《我国环境行政执法存在的问题与对策研究》

　　2007[10]王世进、徐忠麟.《环境执法难的原因分析及对策》武汉大学环境法研究网

　　[11]李祝才.《加强和改善我国环境行政执法监督初探》武汉大学环境法研究网

　　[12]林春霞.《当前环境行政执法问题及对策》

　　2005[13]金美岚.《强化队伍建设

　　强化现场监督

　　强化现场管理》

　　1998[14]曲格平《环境与资源法律读本》

　　解放军出版社2002

篇十五：预防为主原则在我国环境法中的体现与不足

　龙源期刊网http://www.qikan.com.cn论风险预防原则在中国环境法中的有限适用

　　作者：李艳芳

　　金铭

　　来源：《党史博采·理论版》2013年第10期

　　一、风险预防原则的概念

　　《里约环境与发展宣言》原则十五被公认为对风险预防原则最准确的表述：“为保护环境，各国应根据他们的能力广泛采取预防性措施。凡有可能造成严重或不可挽回损害之处，不能将缺乏充分的科学肯定性作为推迟采取防止环境退化的费用低廉的措施的理由。”依照此宣言的表述，风险预防原则的基本构成要素有以下几点：

　　第一，存在一定风险。风险指遭受损失、伤害或毁灭的可能性。在环境法上，指发生科学不确定性损害。风险要素要求环境受到的威胁已达严重或不可逆转程度，包括威胁人体健康或生存或导致气候变化、生物多样性减损等难以逆转的严重损害。但严重的损害后果可能在短期内不表现出来，要求在判断威胁严重性时综合考虑各方面因素做决定。

　　第二，风险具有不确定性。指缺乏确实、充分的科学证据证明存在造成环境损害的威胁，及此环境损害威胁后果与导致其发生的原因行为间是否有因果关系等。环境风险的不确定性主要是由于人类认识能力的相对有限造成的。

　　第三，不应迟延采取措施缓解环境恶化。风险的不确定性不能成为迟延甚至拒绝采取行动的理由。环境保护一直依赖科学证据，将其作为采取行动的前提，这就导致具有科学不确定性的环境风险被放任，使人类健康及生态环境处于环境风险中。风险预防原则要求在一定科学证据证明损害发生可能性时，即便证据不充分，也应采取措施。这就使环保不过分依赖科学，有效控制环境风险。

　　第四，采取符合成本效益的预防措施。《里约宣言》原则15要求各国在适用风险预防原则时尽其所能地预防环境风险，但也应考虑各国具体情况。此时，我们往往采用成本效益分析评估风险预防措施。另外，在分析时不能依赖成本效益分析方法，还应适当参照普遍价值观念，重视环境伦理的作用。

　　二、风险预防原则的有限适用

　　风险预防原则频繁出现于国际环境法条约，世界各国也逐渐在国内环境法中贯彻。但由于将风险预防原则作为环境法基本原则加以规定，需要一定经济条件和成本，因而对其能否在我国适用及如何适用存在争议。

　　“环境法基本原则是能够适用于环境法各个领域和各个阶段的环境法原则。”[1]赞成将风险预防原则作为我国环境法基本原则的学者认为，目前我国环境法适用预防为主、防治结合、综合治理的基本原则，是对环境污染和破坏的预防，对于没能有效预防的环境污染和破坏要治

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